Jornada Temática II : Evaluación de las incidencias ambientales de los proyectos financiados con Fondos Estructurales. El Fondo de Cohesión.

LA RED NATURA 2000: ASPECTOS TÉCNICOS DE LAS DIRECTIVAS 79/406 CE Y 92/43 CE

D. MIGUEL AYMERICH HUYGHUES DESPOINTES

Dirección General XI Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil.

Comisión Europea

Esta mañana se ha hablado de dos Directivas que son bastante diferentes, entre otras cosas por razones de fecha. La Directiva de Aves es del año 1979 y se ha comentado anteriormente que había incluso poca base jurídica para sacarla adelante, pues no existía un artículo claro en el Tratado que permitiera desarrollarla. Este hecho explica que habiendo una diferencia de 13 años entre la Directiva de Aves y la Directiva de Hábitat aparecieran una serie de problemas de ajuste entre las dos Directivas. Algo que se resuelve, más o menos felizmente, en la Directiva de Hábitat que engloba mucho de lo que anteriormente decía la Directiva de Aves. La creación de la Red Natura 2000 tiene dos entradas. Por un lado la Directiva de Aves y por otro lado la Directiva de Hábitat.

Las diferencias entre ambas son, básicamente, que la Directiva de Aves es un ejercicio prácticamente único de cada uno de los Estados miembros: el Estado decide cuáles son las zonas que merecen ser designadas en base a unos criterios, y a continuación envía estas designaciones a la Comisión, que las clasifica para que formen parte directamente de la Red Natura 2000. La Directiva de Hábitats va mucho más allá porque no sólo se dedica a las aves sino que se dedica a los tipos de hábitats y a las especies, actuando mediante un sistema mucho más complejo. Primero se produce el envío de una lista nacional que debería haberse realizado en junio de 1995, tres años después de la promulgación de la Directiva. Con estas listas nacionales se pasa una lista de lugares de interés comunitario.

Y después de que esta lista se promulgue, los Estados tienen seis años para designar las zonas de especial conservación. Esto está previsto para el año 2.004, aunque debido al retraso en el envío de las listas nacionales ninguna lista de lugares de interés comunitario ha sido todavía aprobada, pese a que ya se nos ha pasado el plazo (junio de 1998). En lo referente a la Directiva de Aves, solamente hablaremos de sus implicaciones territoriales dejando de lado los temas de la caza o del comercio porque son aspectos complejos y que requerirían de más espacio de tiempo.

Lo que pretende la Directiva, sencillamente, es conservar todas las aves. Es una noción bastante moderna porque otros convenios o textos internacionales se refieren a determinadas especies o a parte de las aves. La Directiva engloba a todas las aves, analizando su situación, permitiendo su caza o explotación si se encuentran en buen estado de conservación. Para llevar a cabo esta protección, se hace una designación de zonas ZEPAS o Zonas de Especial Protección para las especies contenidas en la lista del Anexo 1 de la Directiva y las especies migratorias, no incluidas en el Anexo 1. El procedimiento es el siguiente. Cada Estado miembro envía a la Comisión el listado de aquellas zonas que ha considerado como importantes, creando una Red Coherente. ¿Qué especies están incluidas en el Anexo 1?

La red de ZEPAS incluye a 181 especies de las más de 500 que hay en Europa. Las razones para este selección, tras largos debates en Comités científicos, son las de vulnerabilidad, escasa distribución y, desde luego, la consideración de especie en peligro. Se ha mencionado que la Directiva no contiene los criterios de designación de las ZEPAS. Esos criterios fueron desarrollados con posterioridad a la promulgación de la Directiva a través de un consenso establecido entre grupos científicos y especialistas en aves, en los que no vamos a entrar. Lo cierto es que dichos criterios existen y no permiten que cada Estado aplique la Directiva libremente.

El mencionado consenso científico establece, por ejemplo, criterios sobre la reproducción de determinadas aves, su invernada u otros aspectos de su vida que pueden afectar al territorio de varios Estados miembros. España es, con diferencia, el Estado miembro que más zonas ha designado de toda la Unión Europea. Pero como es el país que tiene más aves incluidas en el Anexo 1, debe seguir adelante para completar sus zonas. En su conjunto, Europa tiene por delante un gran esfuerzo. En 1999 se celebra el vigésimo aniversario de la promulgación de la Directiva, con sus correspondientes celebraciones y sus análisis de los logros positivos y las facetas negativas.

Entre estas últimas está el hecho negativo de que 20 después todavía estamos discutiendo asuntos de designación de zonas. Como faceta positiva está la Sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Justicia contra el Reino de los Países Bajos, referente a la designación de zonas de especial protección. Una sentencia que quizás impulse la designación por parte de otros Estados. En el caso de España, si analizamos las designaciones realizadas por Comunidades Autónomas, comprobaremos que destacan algunas de ellas por su alto grado de designación, mientras que otras no han designado nada todavía.

Al hablar de falta de designación nos referimos a las carencias observadas por parte de la Comisión mediante los datos científicos que obran en su poder y que le permiten analizar el grado de cobertura de las poblaciones de aves. Tanto de los diferentes Estados miembros como de manera global. La Comisión ha realizado un inventario de zonas importantes, y cada Estado miembro ha llevado a cabo inventarios propios de zonas con valor ornitológico, que servirán de referencia a la hora de establecer una ZEPA.

En España hay especies que aparecen bien cubiertas, como sucede con la Cerceta Pardilla, el 99 % de cuyo hábitat está protegido en una ZEPA. Sin embargo, cuando pasamos nuestra atención a otras especies, comprobamos que los porcentajes de protección bajan de forma preocupante. Sobre todo en especies exclusivas de España, como la alondra de Dupont que tiene sólo el 3 ó el 4 % cubierto. Otra especie específica nuestra, como la Ubara canaria, sólo tiene un 14 % protegido.

En cuanto a la superficie que, teóricamente, debería cubrir esta red de ZEPAS en España, estamos lejos de los datos manejados por los inventarios. Respecto a la Directiva Hábitats, en una primera aproximación estimamos que tiene unos objetivos muy amplios y audaces pues pretende conservar toda la biodiversidad. Sin embargo, al profundizar en su articulado comprobamos que los objetivos aparecen más restringidos al hablar de estados de conservación favorables de los hábitats naturales y de las especies de fauna y flora silvestres de interés comunitario.

Es decir, que volvemos a unos tipos de hábitat y a unas especies muy concretas y no a la totalidad. Estamos ante un enfoque diferente del de la Directiva Aves. Lo que sí es cierto es que, por primera vez en Europa, aparece en un texto la noción de hábitat natural según un concepto moderno. Al contrario que en otros Convenios internacionales que hablan de hábitats de las especies. La Directiva define exactamente qué tipos de hábitat y qué tipos de especies son de interés comunitario. Para los hábitats, se refiere a aquellos que están amenazados de desaparición o que presentan un área de distribución reducida o que constituyen ejemplos representativos de algunas de las regiones. Un enfoque similar al caso de las especies.

Dentro de los hábitats y las especies, existe un grado de mayor responsabilidad por parte de la Unión Europea en el caso de aquéllos que están básicamente distribuidos en el territorio de la Unión. La definición de los hábitats fue un trabajo técnico verdaderamente complicado y dio lugar a la publicación de un Manual de 100 páginas de extensión cuyo contenido es ciertamente complejo para quien no está familiarizado con este tema.

El trabajo se ha llevado a cabo por Regiones biogeográficas, única forma de compartimentar la ingente información necesaria. España está presente en Regiónes que reciben un tratamiento muy especial a causa de su enorme riqueza en biodiversidad y endemismos. Así, España está incluida en la Región Mediterránea, en la Región Atlántica, que engloba el norte de la península, en la Región Alpina, que nos afecta en la zona pirenáica y en la Región Macaronésica (Canarias).

Una de las grandes diferencias entre la Directiva Hábitat y la de Aves es que la primera dice cómo se ha de hacer el trabajo, tanto desde el punto de vista técnico como temporal. La segunda, en cambio, se limita a decir que había que designar zonas. Quizás por este motivo han pasado 20 años y no hemos sido capaces de completar el trabajo. Por eso, la Directiva Hábitat ha ido mucho más allá. El proceso que sufren las listas es el siguiente. Una vez elaboradas por el Estado miembro, son enviadas a la Comisión a través de los cauces jurídicos establecidos. La Comisión remite las listas al Centro Temático de la Naturaleza, con sede en París y dependiente de la Agencia Europea de Medio Ambiente, donde se realiza el trabajo técnico.

Lo primero que hace el Centro Temático es comprobar que no hay errores en la forma de cumplimentar el formulario standard por cada Estado. Estos formularios contienen mapas a escalas determinadas para determinar con precisión qué tipo de hábitats y qué especies hay en cada zona. Analizados los formularios, se remiten al Estado miembro si se han encontrado deficiencias. Una vez hechas las posibles correcciones, se llevan a cabo los Seminarios Biogeográficos.

Los Seminarios se hacen por Regiones Biogeográficas, reuniendo a expertos de los Estados miembros, al personal del Centro Temático, de la Comisión, a expertos independientes de prestigio y a representantes de las ONG. En los Seminarios se determina cuáles son los hábitats y las especies presentes en cada Región. Una vez completadas las listas de referencia se dan los pasos siguientes: el primero es comprobar, especie por especie y hábitat por hábitat, las listas que ha enviado cada Estado. El segundo paso es tomar la decisión de incluir o no en la Red Natura 2000 los espacios propuestos por el Estado miembro.

A diferencia de lo que sucedía con la Directiva Aves, la Directiva de Hábitat permite que únicamente entren a formar parte en la Red Natura 2000 los espacios de interés comunitario. Se celebran al menos dos Seminarios para cada una de las Regiones Biogeográficas. Al final del segundo se determinan cuáles serán los lugares de interés comunitarios de cada Región. En junio de 1998 se debería haber adoptado la lista de lugares de interés comunitario. Pero de momento no se ha adoptado ninguna y están pendientes las seis listas, una por cada Región.

Si llega finalmente la lista de Canarias, la primera que estará preparada será la de la Región Macaronesia, que podría estar ultimada dos o tres meses después de recibida la propuesta de Canarias. La Comisión ha empezado ya el análisis de las listas españolas y dispone de los primeros resultados. Se puede comprobar que donde más hábitats y especies existen es en la zona mediterránea. Y esto es por dos razones.

La primera es por que ocupamos una gran superficie mediterránea. Y la segunda porque la Región Mediterránea fue un foco de biodiversidad en la época de las glaciaciones, con una gran cantidad de especies endémicas y exclusivas de la zona. Comprobamos también, a la vista de las listas españolas, que 25 % de las especies no tienen todavía propuesto ni un solo lugar, a pesar de ser especies prioritarias que sólo existen en España o en la Unión Europea.

Una vez declaradas las zonas, se aplica el artículo 6 de la Directiva, dividido en cuatro subartículos, que se aplican tanto a zonas designadas por la Directiva Aves como a las zonas de la Directiva Hábitats. Lo que viene a decir el artículo es lo que habrá que hacer en el futuro sobre la gestión de las zonas. Se puede comprobar que la Directiva Hábitat no es muy precisa al respecto, cuando menciona las medidas reglamentarias, administrativas o contractuales apropiadas para mantener en condiciones idóneas una zona.

Porque aquí entra en juego el principio de subsidariedad, en el sentido de que cada Estado tendrá que estudiar cuál es el mejor sistema que asegure el que la zona mantendrá los valores naturales que motivaron su designación o declaración. En cuanto a las implicaciones para proyectos que pueden afectar a zonas designadas, la primera medida es comprobar si un proyecto, ya sea dentro o fuera de la zona, va a tener un impacto significativo. Vemos que hay una cierta indefinición ya que no se define qué se entiende por "impacto significativo".

Para intentar aclarar este asunto, tuvo lugar hace poco una reunión de los Directores Generales de Conservación de la Naturaleza de los diferentes Estados miembros y de la Comisión. Si existe impacto significativo, estudiamos si existen alternativas al proyecto, y en caso negativo si el proyecto propuesto es de interés público. En el caso de que el proyecto carezca de alternativas, sea de interés público y no amenace a especies prioritarias, entonces basta con elaborar medidas de compensación y comunicarlas a la Comisión. Si hay especies y hábitats prioritarios, pero hay una razón de salud, seguridad o medio ambiente, se aplica la misma regla. Si hay otros tipos de razones que aconsejan continuar con el proyecto, es necesaria una consulta a la Comisión sobre si se puede hacer o no la obra prevista.

Otra de las cuestiones sobre las que se ha hablado poco es la forma de pagar todo esto. Un artículo de la Directiva Hábitat menciona cómo se va a financiar la Red Natura 2000 mediante una serie de etapas. Como primera medida, los Estados miembros tiene que evaluar los costes generados por mantener la Red. Hecha esta valoración, se envía a la Comisión en busca de una concertación. Pero hasta la fecha, ningún Estado ha hecho la valoración. Cuando la Directiva inició su andadura, se pensó que se crearía un instrumento financiero específico para la Red Natura 2000. Una idea que ha sido ya descartada.

Habrá que utilizar, por tanto, instrumento ya existentes. Otros países han utilizado en Fondo de Cohesión para financiar proyectos relacionados con la Red. Si tenemos que referirnos a un programa específico, el único que ha venido actuando regularmente, al menos hasta ahora y desde el año 1992, ha sido el LIFE Naturaleza. Cuando comprobamos la cuantía de las cifras, vemos que España es el Estado que más ha recibido. Pero, acostumbrados a las ayudas que se manejan en otros tipos de fondos, los 10.000 millones destinados a conservación de la Naturaleza parecen realmente escasos.

En estos momentos está en discusión el Programa LIFE-3, que comenzaría a funcionar en el año 2000 con una dotación presupuestaria algo mayor. Para terminar, recordar que mediante la Directiva Hábitat, España ha propuesto cerca de 600 zonas con una superficie total de 70.000 kilómetros cuadrados. Es un territorio importante, pues representa alrededor del 14 % de la superficie española. Con todo, sigue habiendo muchos hábitats y especies que no están bien cubiertos. Cuando tengan lugar los Seminarios Biogeográficos estas carencias van a salir a la luz y se pedirá muy probablemente a España que complete esa Red y que mejore substancialmente sus aportaciones.

(*) Las opiniones del ponente no tienen porqué coincidir con las de la Comisión Europea.