Jornada Temática I: "Los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y el Medio Ambiente". Santander. Mayo de 1998

NUEVOS REGLAMENTOS DE FONDOS ESTRUCTURALES Y FONDO DE COHESION (2000 - 2006)

Raúl Zorita Díaz

Dirección General de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil (DG XI)

Comisión Europea

La Jornada de Formación ha venido celebrándose con la descripción de los Marcos Comunitarios de Apoyo, de los Programas Operativos y de los diferentes Fondos comunitarios. Es importante y positivo que estos datos se ofrezcan a responsables de medio ambiente porque puede significar que, por primera vez, las personas de medio ambiente empiezan a entrar en un lenguaje que hasta ahora era privativo de otro tipo de ámbitos.

El hecho de la intercomunicación entre las personas gestoras de Fondos con las personas que se ocupan de medio ambiente, puede significar que el lenguaje críptico de cada uno deja de ser incomprensible para empezar a ser el lenguaje del entendimiento. Desde el punto de vista ambiental es algo fundamental. Y desde el punto de vista de desarrollo también.

Probablemente no esté el asunto todo lo claro que debería de estar porque son muchos datos en un momento para personas que pocas veces han estado ligadas a gestión de Fondos y a temas económicos. Lo cierto es que este diálogo se está produciendo.

Por otra parte está la interlocución con los otros sectores, lo que implica que los gestores también pueden entender el lenguaje de los medioambientalistas. Y después hay una cosa que se ha dicho repetidamente: bienvenido el medio ambiente, pero que no interfiera, que no retrase.

Queremos medio ambiente y eso significa que no tiene que llegar a mitad de camino, sino que en la fase de programación, al principio, cuando se da el primer paso. No se puede decir al medio ambiente que se sube a medio camino y después interfiere. Si queremos que medio ambiente no interfiera, desde la primera fase de programación, el primer paso se da conjuntamente con el medio ambiente al lado. Primero hay que aprender a hacer las cosas. Después no servirá decir que medio ambiente está interfiriendo cuando se desea que firme la evaluación de impacto ambiental o surjan los problemas que va a producir algo planificado sin contar con las personas de medio ambiente.

La Agenda 2000, desde mi punto de vista, significa una esperanza y un fracaso. La esperanza es la renovación de la política estructural de la Unión Europea. El fracaso es político, porque la primera parte de la Agenda 2000 es el tema político. Y ésto ha sido un poco la medio victoria o el medio fracaso del Tratado de Amsterdam, que ha denotado una falta de madurez política para poner en marcha unas instituciones que debían estar ya en funcionamiento: a nivel de Parlamento, a nivel de funciones del Consejo, a nivel de funciones de la Comisión. Esto es debido a que se han primado, desde mi punto de vista, temas puramente económicos y que la Comisión ha sido débil. Tal vez porque los tiempos van así. No ha primado una idea política.

La Agenda 2000 pretende recuperar el tema de las reformas institucionales para crear una Europa políticamente fuerte. No sabemos si en este momento, en el que hay una crisis fuerte de ideas y unas prioridades que no están del todo definidas y, sobre todo, en el que hay una falta de participación de la ciudadanía europea en la construcción de Europa, se podrá crear esa Europa. Y después está el tema que yo considero más fácil, que es el tema que interesa y que es el tema de los objetivos económicos.

Este es un tema de intereses, de relación de fuerzas. No ideológico. Los temas ideológicos son fuertes porque se habla de soberanía. Y cuando hay otros tipos de desarrollo en otras regiones del mundo, con otros objetivos, y se pretende competir con ellos manteniendo los mismos valores y pudiendo tener unos valores diferentes, que son los valores europeos, creo que si nos medimos en valores generales económicos volveremos a equivocarnos. Estas son opiniones personales.

Los medios para conseguir esto son los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. En los Fondos Estructurales va a haber una nueva programación del año 2000 al 2006, con una serie de Reglamentos que prácticamente le dan la vuelta a muchas cosas de los actuales.

Los nuevos Reglamentos han sido elaborados por la Comisión, y la Comisión los ha trasladado al Parlamento Europeo. Están en discusión y se aprobarán en su día en el Consejo. Es decir, que los textos que tenemos, que se han repartido o se van a repartir, no son los textos definitivos, aunque todos están más o menos consensuados.

Es importante decir que se pueden verter opiniones aquí o en otros foros y si uno está convencido de algo, debe defenderlo. Y en Europa eso se puede hacer. España forma parte de la Unión Europea, y en el Consejo tiene peso. Si no se está de acuerdo con unos Reglamentos, España tiene unos parlamentarios que los discuten. En este momento, los Reglamentos de los Fondos son más o menos como van a ser. Pero están sin aprobar y estos Reglamentos son los que pueden determinar, con alguna reforma o con alguna modificación, el futuro del 2000 al 2006.

Las medidas que contienen estos Reglamentos son para los Fondos Comunitarios, incluido el Fondo de Cohesión. Equivalen a 280.000 millones de Ecus, de los cuales 210.000 millones aproximadamente van a Fondos Estructurales: FEDER, Fondo Social Europeo y parte de FEOGA Orientación. Unos 23.000 millones de Ecus irán a Fondo de Cohesión, teniendo en cuenta la indexación. Aproximadamente 7.000 millones van a los países para la pre-adhesión. Y después, a partir del año 2003 ó 2004, 48.000 millones irán a los países que ya hayan superado la fase de adhesión.

Por otra parte está la PAC (Política Agrícola Común), con 800.000 millones de pesetas del FEOGA Garantía y 120.000 millones del FEOGA Orientación. Como se puede comprobar, el FEOGA Garantía es el que tiene el dinero, el fuerte. Pero tal vez no sea el que construya el futuro, porque el FEOGA Garantía conserva y subvenciona, pero no modifica. Aunque en la nueva programación se van a complicar más cosas porque el FEOGA Garantía va a intervenir también en temas de infraestructuras.

No obstante es importante saber que los 280.000 millones de Fondos comunitarios, en comparación con lo que se va a gastar en política agraria no son una cantidad excesiva. Se van a gastar 370.000 millones en política agraria, tomando el FEOGA Garantía y el FEOGA Orientación juntos. Este hecho es importante, porque a veces el tema de FEOGA Garantía está beneficiando a unos países para mantener unas estructuras que tal vez no sean las necesarias.

Las líneas generales de los nuevos Reglamentos de los Fondos se basan en dos principios: el principio de la subsidiariedad y el principio de lo que se llama en francés "partenariat" o partenariado.

El principio de la subsidiariedad significa que hay que acercar al máximo los instrumentos y las decisiones al ciudadano. La responsabilidad hay que acercarla al ciudadano. Si un ente local es capaz de hacer una cosa porque conoce mejor su problema, que lo haga el ente local y que no venga Bruselas a hacerlo. Igualmente si es la provincia o la comarca. Esto es la subsidiariedad como yo la entiendo, como me la han explicado. Y además creo en ella.

En temas de Reglamentos, y emito una opinión personal, la subsidiariedad se está empleando por debilidad política de la Comisión. Creo que, en este momento, es un dejar hacer. Y esto sucede porque la idea europea está perdiendo peso. Y la idea europea nos es la de Bruselas, cuidado. La idea Europea es la de los países que forman la Unión Europea. Sobre este principio, como nos hemos basado en una ideología económica para crear esta Europa actual, los intereses son meramente económicos. Lo que hace que los países vayan al dinero. Y todos intentan conseguir más dinero. Eso va contra la idea de Europa. Son ideas muy personales, pero en este momento yo lo estoy sintiendo aquí y no lo puedo decir de otra manera.

Dentro de los Reglamentos, el sentido de la subsidiariedad en el medio ambiente, para cualquier Estado, tiene una gran fuerza. En este momento, con los Reglamentos que tenemos y que analizaremos un poco, se pueden hacer propuestas según el tipo de desarrollo que queremos. Porque la intervención de la Comisión es mínima. Puede haber una discusión al respecto, pero los textos reglamentarios actuales, en comparación con los textos reglamentarios anteriores, dan la posibilidad a los países miembros de programar más o menos según la política que quieren hacer. Si los Estados miembros optan por un tipo de desarrollo sostenible, habrá posibilidad de hacer ese tipo de desarrollo. Si los Estados miembros optan por un desarrollo clásico, habrá posibilidad de hacer ese desarrollo clásico. Porque cada vez la intervención de la Comisión es menor. Incluso en los planes, prácticamente no interviene. Después hay un período de revisión, pero es el Estado miembro el que puede optar. Puede haber discusión, pero esto es un tema que funciona de esa manera.

De ahí la importancia de que, en este momento, un país tenga claro qué tipo de planificación o qué tipo de desarrollo quiere hacer. Desde mi punto de vista el tipo de desarrollo puede ser el adecuado a sus características. La palabra es muy socorrida, pero es lo que se llama el "desarrollo autóctono". Existe la posibilidad.

Hasta ahora había seis objetivos y ahora va a haber tres. El objetivo 1, con dos tercios del presupuesto y con una financiación del orden del 75%. El objetivo 2, que va a dar la vuelta al antiguo objetivo 2. Porque en el objetivo 2, que antes sólo era para acciones de declive industrial y para algunas regiones fronterizas, ahora considera objetivo 2 tanto a regiones con declive industrial, como medio ambiente urbano degradado, empleo precario y medio rural. El 5 b) podrá integrase en objetivo 2. Desde un punto de vista teórico, podría significar que todo tipo de desarrollo debe ser integral, aunque a nivel de gestión y teniendo en cuenta la estructura de las Administraciones, es difícil el mezclar los objetivos. Sin embargo, el objetivo 2 que antes era muy sesgado, ahora podría tener la posibilidad de actuar en un desarrollo, por ejemplo, comarcal. Por decirlo de alguna forma, si tomamos el aspecto industrial, el aspecto urbano y el aspecto rural, estamos verdaderamente tocando el tejido de una Región o de una comarca que tal vez sea la unidad de desarrollo ambiental. Tal vez.

Existirán, teóricamente, tres Iniciativas Comunitarias que representarán el 5% del presupuesto: una para temas rurales, agrícolas o desarrollo del territorio, parecidas a los temas LEADER de hoy. Después, un tema de cooperación transfronteriza, del tipo de INTERREG. Y después una lucha contra la discriminación que va a ser la iniciativa del Fondo Social Europeo.

En resúmen, se van a concentrar los Fondos. Va a haber otra asignación de un 0'7%, lo que representa mucho dinero sobre los 280.000 millones de ecus, y que estará destinada a acciones innovadoras.

Teniendo en cuenta que las acciones innovadoras, sobre todo en temas ambientales, pueden significar algo, tal vez deberíamos estar preparados para presentar algún tipo de acción innovadora. Tal vez una acción innovadora no sea mejorar un tratamiento de residuos sino el pensar en un tipo de desarrollo integral de una zona. Habrá un 0'3% en Asistencia Técnica. Y hay algo muy discutido por los Estados Miembros, que tienen sus razones y que yo las entiendo, y es el 10% de la reserva de excedencia. Es decir que el Programa, el Reglamento de Coordinación, dice que el 10% de todo este dinero, que es mucho dinero, se va a reservar. Y, a medio plazo, aquellas acciones que hayan sido consideradas ejemplares o excelentes se van a fomentar independientemente del tema de los Estados. Si el asunto saliera bien, esto lo veo como cosa positiva. Sobre todo si hay buena valoración de las acciones que pueden tener un sentido de desarrollo. Echando agua a nuestro molino del desarrollo sostenible, un 10% de los fondos para este tipo de acciones puede ser un cosa importante. Pero si las valoraciones se hacen mal, esta reserva puede ser una mala medida.

Este es un tema importante que, todavía y hasta que salgan los Reglamentos, está en el aire. Sobre todo a nivel ambiental habría que tomarse en serio ese 10% de reserva de los Fondos Estructurales para hacer con ese dinero cosas que puedan tener un sentido.

Hay otro asunto importante que es el tema de la modulación. La modulación quiere decir que, según el tipo de acción, se podrá modular la participación comunitaria. Las acciones que tengan una incidencia ambiental tendrá más porcentaje. Esto es importante para el medio ambiente. Por ejemplo: en Objetivo 2, el porcentaje de financiación era el 50%. Si una acción tiene un complemento, una incidencia ambiental importante, se puede subir esa financiación al 65 o el 75%. El tema modulación es un tema importante en este artículo.

Veamos el Reglamento de Coordinación un poco en su conjunto. Es importante decir lo siguiente: en el Artículo 1 ya se dice que ha de haber un desarrollo armonioso de protección del medio ambiente. El Artículo 11 habla de protección y mejora del medio ambiente. También el Artículo 28 habla específicamente de medio ambiente. Y, finalmente, el Artículo 40 es el caballo de batalla. Y me voy a permitir leerlo entero porque creo que es fundamental, al ser el que da la fuerza a quienes no ocupamos de Medio Ambiente.

"Será necesario presentar, con todos los planes de Programas, una evaluación exacta de la situación medioambiental de la región, de las disposiciones tendentes a integrar la dimensión medioambiental en las intervenciones, asegurar el respeto de las reglas comunitarias en materia de medio ambiente, la evaluación según comporta la descripción cuantificada de la situación medioambiental actual, los indicadores de los objetivos a corto y medio término, teniendo en cuenta los planes de gestión de medio ambiente que están establecidos a nivel nacional, regional o local, los recursos financieros movilizados y los principales resultados del período de programación precedente, la evaluación del impacto esperado de la estrategia y de las intervenciones de la situación ambiental"

Si un Programa llega a Bruselas sin todo esto, y yo creo que para todas las acciones ha de hacerse por las autoridades ambientales, el Programa no cumple el Reglamento y puede ser rechazado. El Artículo 40 es básico.

Por otra parte, este Artículo hace referencia al Artículo 16 que habla del Marco Comunitario de Apoyo. El Artículo 17 que habla de Programas Operativos, se remite al Artículo 40. Con lo cual, este Artículo, junto a los otros, da una cierta posibilidad de colaboración en todo el tema de la programación.

Con respecto a temas agrícolas, hay tres Reglamentos fundamentales. Uno habla de las disposiciones para los regímenes de ayudas directas de la política del área común, que es la integración del medio ambiente en la política de mercado. Y habla de medidas medioambientales en tierras y producciones agrarias que serán pagadas por el FEOGA Garantía. En el Artículo 3 del Reglamento se dice: "Los Estados adoptarán medidas medioambientales y condiciones para pagos directos. También adoptarán sanciones por incumplimiento de normas medioambientales".

Otro Reglamento muy importante es el denominado de Desarrollo Rural que será financiado por FEOGA Garantía y por FEOGA Orientación. Habla de formación, de mejora del medio ambiente, de mejora de las estructuras agrarias, producción con bajos consumos, conservación de la naturaleza, agricultura sostenible, diversificación. También de zonas desfavorecidas, que son las de montaña y de baja productividad. Algo que creo que en nuestro país tiene importancia. También con una modulación de las ayudas, igual que en el Reglamento de los Fondos, en el tema del uso de tierras, sistemas agrícolas sostenibles, etc. También vendrán medidas agroambientales en este Reglamento, como la selvicultura.

El hecho de tener los textos del Reglamento, el empezar en cada región a pensar en ellos, y el hecho de entrar en el primer momento en el tema de la planificación, es algo importantísimo. Dentro éstas medidas, y dentro del programa, hay 2.500 millones de ecus al año para temas específicos del medio rural, es decir, temas medioambientales. Este es un tema a explotar.

Finalmente, queda el tema del Fondo Social Europeo, en el que las iniciativas locales de empleo van a tener un peso importante. Y como el medio ambiente está muy unido al territorio, el hecho de entrar en todo el tema local puede ser importante para la participación de las autoridades ambientales.

Tocaremos un poco el tema del Fondo de Cohesión que no ha cambiado excesivamente. Pero sí hay una cosa en la que yo puedo estar completamente de acuerdo con él, y es en la perversidad del uso del principio de que "quien contamina paga". Un principio que teóricamente está hecho para evitar la contaminación. Pero si se aplica solamente a temas ambientales, nos está perjudicando. Pongo el ejemplo de la depuración de aguas, que es un tema teóricamente ambiental, aunque es de infraestructura ambiental y no de integración ambiental. Si en la depuración de aguas aplicamos el principio que "quien contamina paga", habría que reducir la subvención a las depuradoras porque tienen que pagarlas los que contaminan.

Ahora bien, ha salido el tema de las autopistas y las carreteras. Y decimos que ese principio no se aplica y resulta que las autopistas son verdaderamente contaminantes a nivel de contaminación atmosférica o como destructoras y desintegradoras del territorio. Pero a esas sí que las van a subvencionar. Y en este caso no se aplica el principio porque es difícil de aplicar. Habría que seguir luchando. No para que no se aplique el principio, sino para que se aplique bien.