Jornada Temática II : Evaluación de las incidencias ambientales de los proyectos financiados con Fondos Estructurales. El Fondo de Cohesión.

LEGISLACIÓN NACIONAL SOBRE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y ESPACIOS NATURALES.

Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, y Real Decreto 1131/1988, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986.

D. JOSÉ LUIS OBESSO GÓMEZ

Subdirector General de Impacto Ambiental y Actuaciones Sectoriales.

Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.

Ministerio de Medio Ambiente

En primer lugar, deseo agradecer a los organizadores la invitación que me han hecho para intervenir en esta Jornada y felicitar a los miembros de la Red de Autoridades Ambientales por los importantes avances que están logrando con sus actividades. Aunque el título de la ponencia es el Real Decreto Legislativo 1302/1986 sobre Evaluación de Impacto Ambiental y su Reglamento, temas suficientemente conocidos por la mayoría de los presentes, considero más interesante poner de manifiesto algunos de los elementos, contenidos en dichas normas, enlazando con lo expuesto en la ponencia del Sr. Ruiz Tomás y con la comentada Directiva comunitaria 85/337/CEE.

El Real Decreto Legislativo se ha venido aplicando durante 12 largos años y no podemos hacer un balance complaciente. Sabemos que hemos tenido muchas dificultades, fundamentalmente las que vienen determinadas o derivadas de la forma en que España transpuso en su día la Directiva 85/337. La citada Directiva dispone que todos los proyectos del Anexo 1 se someterán a evaluación de impacto ambiental, y que los proyectos del Anexo 2 se someterán a dicho procedimiento cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.

A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuales, entre los proyectos pertenecientes a este Anexo 2, deberán ser objeto de evaluación. España optó por la vía de incluir en el Anexo único del Real Decreto Legislativo 1302/1986 cinco actividades del Anexo 2, de manera que el resto de proyectos de este Anexo quedaban explícitamente fuera de la obligación de ser sometidos a la evaluación de impacto ambiental.

Como consecuencia de esa forma de transposición, la Comisión tiene abierto un procedimiento de infracción contra España. Hay un dictamen motivado del año 1992; España se ha defendido en varios momentos del procedimiento alegando una interpretación de la Directiva que la Comisión no ha aceptado. España ha argumentado la existencia de leyes sectoriales y de algunas Comunidades Autónomas que sí han ido estableciendo la obligación de someter determinados proyectos del Anexo 2 al procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

Así se ha alegado, aludiendo a la Ley de Aguas cuando establece, para determinadas actividades en el dominio público hidráulico, la necesidad de evaluar cuáles son los efectos ambientales a la hora de solicitar una autorización. También se esgrimió una Orden del Ministerio de Industria sobre contaminación atmosférica, que también exige que para las instalaciones, ampliaciones, o traslado de determinadas industrias, la solicitud contenga una evaluación de sus efectos ambientales.

La Ley 4 de 1989 de Espacios Naturales también establece de manera sectorial la obligación de someter a evaluación de impacto ambiental las transformaciones del uso del suelo cuando supongan la eliminación de la cubierta vegetal, arbustiva o arbórea, cuando dichas transformaciones supongan un riesgo potencial a las infraestructuras de interés general de la Nación, y en todo caso cuando afecten a superficies superiores a 100 hectáreas.

También hay otras Leyes más, como la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que establece la obligación de someter determinadas obras portuarias a evaluación de impacto ambiental. Mencionemos finalmente la Ley 54 de 1997 del Sector Eléctrico, que establece también la obligación de someter a evaluación de impacto ambiental las redes de transporte de energía eléctrica que tengan una determinada tensión y una determinada longitud.

Además se ha alegado ante la Comisión que las Comunidades Autónomas, en el uso de sus competencias legislativas para establecer medidas adicionales de protección, también han dictado normas que han traspuesto el Anexo 2, o bastantes de las actividades contempladas en él, y las someten de hecho a evaluación ambiental. Se ha alegado también que, desde la Administración del Estado, a determinados proyectos del Anexo 2 en la práctica se les aplica directamente la Directiva. Aunque esos proyectos, de acuerdo con la Legislación del Estado, no tendrían que pasar por evaluación de impacto ambiental, en la práctica reciben una aplicación directa de la Directiva y son sometidos a dicha evaluación.

Todos los argumentos que ha esgrimido España de momento no han servido a la Comisión. Así que, en definitiva, el procedimiento de infracción contra España continúa y estamos trabajando para trasponer de forma rápida la nueva Directiva 97/11, por la que se modifica la Directiva de 1985, con lo que podría paralizarse ese procedimiento de infracción. Al margen del problema que ha supuesto la forma descrita de trasponer la Directiva, nuestro Real Decreto Legislativo contiene todos los elementos que constituyen la esencia de la evaluación de impacto ambiental.

En alguna medida, la fórmula que España aplicó para transponer la Directiva es incluso una forma que va más allá de lo que la Directiva pretendía. Así, por ejemplo, la Declaración de Impacto Ambiental se constituye en una forma de intervención de la autoridad ambiental que, al formular la Declaración, se pronuncia sobre la conveniencia o no de realizar esa obra o proyecto, y fija las condiciones en que debe de realizarse.

Esta posición del órgano ambiental, en el caso español, es más intervencionista que lo que la propia Directiva pretendía y que lo aplicado en otros países. Por lo demás, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental consta de una serie de hitos que aseguran la aplicación de los conceptos básicos del procedimiento. El procedimiento se inicia realizando consultas mediante una Memoria resumen dirigida a personas, instituciones y administraciones.

La práctica de estos años es que se realiza una media de 60 ó 70 consultas por proyecto, incluidos desde Organizaciones No Gubernamentales (ONG), hasta Universidades, Administraciones Central y Autonómicas, Administraciones Locales e Institutos Tecnológicos. Esta consulta es una primera fórmula de participación que aporta muchas ideas y que se constituye en una pieza fundamental del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Posteriormente, llega el período de información pública durante el cual todo ciudadano puede hacer alegaciones.

Este es otro mecanismo de participación pública que, además de aportar muchos elementos de juicio al procedimiento, es una plasmación del principio de participación del público en la toma de decisiones. La experiencia de estos años indica que va a más la participación de los ciudadanos en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. Al menos esa es la experiencia que se tiene desde la Administración General del Estado, coincidiendo con el incremento de conciencia y de inquietud ambiental existente en la sociedad. Cada vez hay más instituciones, administraciones y personas que responden a las consultas previas.

Y cada vez sus contestaciones son más centradas y depuradas, de manera que constituyen un elemento fundamental en manos del promotor que ha de realizar el Estudio de Impacto Ambiental. Aporta ingredientes fundamentales y al mismo tiempo piezas claves para que el evaluador final, antes de tomar una decisión, cuando recibe el expediente completo, analice y contraste si en el Estudio de Impacto Ambiental se han recogido, desarrollado y resuelto las observaciones y comentarios que los ciudadanos han trasladado en esa fase de consultas previas.

El Estudio de Impacto Ambiental es una pieza fundamental en el proceso de evaluación. La responsabilidad de realizarlo le corresponde al promotor, y también se están produciendo avances muy importantes en la calidad de esos Estudios, resultando más completos, y utilizando técnicas de valoración de los impactos mucho más rigurosas. En cualquier caso no podemos hacer un balance triunfalista, pero también hay que constatar que, partiendo de cero en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, se han conseguido resultados importantes. Esto hay que reconocerlo.

Todavía quedan nuevos aspectos que mejorar para que el balance sea totalmente positivo. Antes de hablar de las perspectivas del texto que se está preparando para transponer la Directiva de 1997 hay que decir que los problemas no se resuelven solamente dictando normas, por muy perfectas que sean. Este es un proceso dialéctico y dinámico. Un proceso en el que intervienen muchos agentes y en el que cada uno tiene la responsabilidad de contribuir a conseguir los mejores resultados. Al decir todos, nos referimos al promotor, al órgano competente para autorizar esa actividad, al órgano ambiental, a los ciudadanos, a las Instituciones consultadas, etcétera. De la participación activa de todos los agentes en el procedimiento pueden salir mejoras sustanciales. La Directiva de 1985 deja bien claro que la responsabilidad de hacer la evaluación no es del órgano ambiental.

La responsabilidad de la evaluación de los efectos sobre el medio ambiente de un proyecto de actividad es, en primer lugar, del promotor. En segundo lugar, del órgano competente para autorizar el proyecto. Son ellos los que tienen que evaluar las repercusiones de su proyecto, de su acción sobre el medio ambiente. Y en aplicación del principio "quien contamina paga", es el promotor el que tiene que establecer y financiar las medidas correctoras y minimizadoras, de manera que los impactos sobre el medio ambiente sean los menos posibles. Esto es algo muy importante. Porque esa idea de que el órgano ambiental es el que, gracias a una documentación determinada, tiene que hacer el milagro de santificar desde el punto de vista medioambiental determinados proyectos, es una concepción que hay que descartar y recuperar lo que es la filosofía primigenia de la Directiva de 1985.

Una idea en la que se insiste aún más en la Directiva de 1997 y en la propuesta de Directiva comunitaria de evaluación de planes y programas. En estos momentos, el Ministerio de Medio Ambiente tiene un texto muy avanzado de transposición de la nueva Directiva de 1997, resultado de meses de trabajo, y se finaliza en estos días el proceso de consultas a distintos departamentos ministeriales que son órganos sustantivos que tienen que autorizar proyectos, o que aprueban proyectos. También se ha consultado a Unidades de nuestro propio Ministerio, como promotoras de proyectos.

Y una vez que recibamos las contestaciones a esas consultas, el plan es remitirlo a las Comunidades Autónomas para consulta antes de final de año. El texto ya elaborado cumple varios objetivos. En primer lugar incorpora todas las modificaciones que la Directiva 97/11 ha supuesto sobre la Directiva de 1985. Son cuatro novedades fundamentales: una de ellas es que se amplía considerablemente la relación de autoridades del Anexo 1, una es justamente fijar umbrales o criterios para seleccionar aquellos proyectos del Anexo 2 que tengan que pasar por evaluación de impacto ambiental.

El texto incluye un Anexo 1 que incorpora todos los proyectos del Anexo 1 de la Directiva 97/11, además de un buen número de proyectos del Anexo 2, para los que ya se fijan umbrales o criterios que determinan la obligación de someter esos proyectos a una evaluación de impacto ambiental. Incluye asimismo una Anexo 2, que incorpora aquellos proyectos del Anexo 2 de la Directiva para los cuales no es fácil establecer umbrales o criterios que puedan ser fiables. Es decir, para casos en los que no se pueda calibrar exactamente si esos proyectos van a producir impacto o no, y teniendo en cuenta además que son actividades en las que previsiblemente van a aparecer pocos proyectos, hemos preferido que el análisis y la selección se haga mediante un estudio caso por caso.

En otro orden de cosas, se incorpora el Anexo 3 de la Directiva de 1997 que aporta unos criterios, que no tenía la Directiva de 1985, y que deben ser tenidos en cuenta para decidir cuándo se someterá un proyecto de Anexo 2 a evaluación de impacto ambiental. Hay otra exigencia de la Directiva de 1997 que también se incorpora como novedad. Es que la Administración competente puede aportar al promotor de un proyecto los estudios e informes con los que cuente y que tenga a su disposición.

El promotor puede también pedir al órgano competente que se pronuncie sobre el alcance de la documentación y de la información que tenga que aportar en el Estudio de Impacto Ambiental. Finalmente incorpora también las exigencias derivadas del Convenio de Espoo sobre impactos ambientales transfronterizos. Hay otras novedades en nuestro texto de transposición que no vienen determinadas ni son exigidas por la Directiva 97/11, pero que nosotros hemos considerado importante agregar. España introduce también la obligación de evaluar planes y programas, incorporando los conceptos básicos de la propuesta de Directiva comunitaria de Evaluación de Planes y Programas.

Nos parece un tema importante porque ya hay Comunidades Autónomas que lo han introducido en su legislación y el Ministerio quiere estar en sintonía, sin perjuicio de que si la evolución de la propuesta Directiva va por otros derroteros tengamos que adaptarla en un futuro. Otras novedades que introducimos en nuestro texto derivan de la experiencia que a lo largo de estos años hemos ido desarrollando. Por ejemplo, establecemos una fórmula para determinar cuál es el órgano ambiental al que corresponde hacer la evaluación de impacto ambiental. Hasta ahora, el Real Decreto Legislativo establece que el órgano ambiental es el órgano de la Administración a la que corresponda la autorización o aprobación del proyecto.

Sin embargo, encontramos actividades que no figuran en la normativa básica de Estado, y que algunas Comunidades Autónomas recogen en sus normativas que ese tipo de actividades serán sometidas a evaluación de impacto ambiental, especificando que esto será así cuando se trate de proyectos que autoriza o aprueba la Comunidad Autónoma. Pero hay otras Comunidades Autónomas que van más allá y establecen que cuando un proyecto que aprueba o ejecuta el Estado en el ámbito de esa Comunidad Autónoma esté obligado por la Ley Autonómica a pasar por evaluación de impacto ambiental, entonces debe pasar por el procedimiento establecido en la Ley autonómica y ser el órgano ambiental de la autonomía el que haga la Declaración de Impacto Ambiental. Sobre este punto hay distintas interpretaciones.

El Consejo de Estado se pronunció hace unos años, así como los servicios jurídicos y las Secretarías Generales Técnicas de varios Ministerios. Era un tema que no estaba resuelto hasta ahora y que corría el peligro de que en el futuro se volviera a repetir. Si las Comunidades Autónomas pueden establecer medidas adicionales de protección más allá de las que establezca la normativa básica, podría repetirse la situación.

Hemos optado por una forma nueva aceptando que si un proyecto del Estado se desarrolla en una Comunidad Autónoma que tiene establecido en su Ley que ese proyecto tiene que pasar por la evaluación de impacto ambiental, entonces será el órgano ambiental del Estado el que realice el procedimiento. Otra novedad es que en el caso en que un promotor nos presente un Estudio de Impacto Ambiental que consideremos incompleto o deficiente, podremos pedirle nueva documentación.

Y si se considera que esa documentación adicional es relevante se podrá exigir que se someta a un nuevo procedimiento de información pública. Reforzamos el papel del órgano ambiental en las tareas de seguimiento y vigilancia del cumplimiento de las Declaraciones de Impacto Ambiental que, hasta ahora, correspondían fundamentalmente al órgano sustantivo. Y el órgano sustantivo tendrá competencias en ese campo, pero hemos querido reforzar también la posición del órgano ambiental en esta materia. La Ley incorpora un régimen sancionador e incluye un título relativo a medidas disciplinarias.

Ese título contempla también, como novedad, que cuando una obra que tenga que pasar por evaluación de impacto ambiental empiece a realizarse sin haber cumplido este requisito, se podrá suspender la obra por el órgano sustantivo o a instancia del órgano ambiental. Terminaré llamando la atención sobre el reto que va a representar la transposición de esta Directiva. La transposición de la Directiva va a resolver unos problemas y dar un paso adelante en la protección del medio ambiente. Ahora el reto que tenemos desde los órganos ambientales es grande.

En estos momentos, con los medios que tenemos, tanto materiales como humanos, se están produciendo algunos retrasos en la formulación de las Declaraciones de Impacto Ambiental. Las perspectivas que nos abre la transposición de la Directiva es que el número de proyectos que tendrán que ser sometidos a evaluación de impacto ambiental, en el caso de la Administración del Estado se va a multiplicar considerablemente. Pero más aún en el caso de las Comunidades Autónomas. Por ello, es necesario adoptar cuanto antes las medidas necesarias para hacer frente a las dificultades que ello va a suponer. 4.