Jornada Temática I : "Los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y el Medio Ambiente". Santander. Mayo de 1998

7.1 NORMATIVA Y POLITICA COMUNITARIA EN MATERIA DE RESIDUOS

Javier Arribas

Dirección General de Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Protección Civil (DG XI)

Comisión Europea

La política de gestión de residuos de la Comisión empezó sin una base jurídica determinada. Es sabido que no había ninguna política medioambiental en el Tratado de Roma y que se ha ido introduciendo poco a poco. En los años 70, bajo una base jurídica un tanto artificiosa para el tema y gracias al Artículo 175, se empezaron a hacer las primeras Directivas y Programas en materia de medio ambiente. De hecho, la primera Directiva de medio ambiente es justamente de residuos. Es la Directiva de aceites usados.

Los residuos fueron, desde el principio de la política comunitaria en materia de medio ambiente, una de las políticas principales. Y la sigue siendo. En el V Programa de Acción los residuos son uno de los temas estratégicos considerados y que requieren especial atención.

Esta política se encuadra dentro de la Dirección General XI, donde cinco Direcciones: A, B, C, D y E. La E es Industria de Medio Ambiente. La razón de que se incluyan los residuos en Industria de Medio Ambiente no está muy clara puesto que también toca aspectos muy distintos y diversos a los puramente industriales, como Consumo.

Desde la Directiva de Aceites Usados, en año 1975, la política ha ido desarrollándose poco a poco hasta completar una docena de Directivas y un Reglamento en esta materia. El problema que se plantea con los residuos es enorme. Tengamos en cuenta que se cifran, más o menos, puesto que no hay datos comparables ni fiables a nivel comunitario, en unos 2.000 millones de toneladas de residuos de todo tipo. Son muchos kilos y mucho volumen. Porque el residuo es un problema por sus kilos, por su volumen y por su peligrosidad. De esos 2.000 millones de toneladas de residuos, unos 30 o 40 millones de toneladas son residuos peligros, que plantean especiales problemas de gestión y de contaminación al medio ambiente si no se hace lo adecuado.

Es decir, que un 1'5% o un 2% de los residuos producidos en Europa son peligrosos. Clasificados en la lista europea de residuos peligrosos.

Es un problema muy grave que requiere soluciones muy variadas. No hay soluciones únicas y no hay pociones mágicas. Se requiere, sobre todo, es una voluntad política muy grande de solucionar el problema. Esta voluntad política se está haciendo cada vez más en la arena política de todas las administraciones. Pero se requiere, además de esta voluntad política, una planificación estratégica. Este es un tema clave. Se requiere una combinación de instrumentos de todo tipo, no solamente legislativos, sino también de tipo financiero, de sensibilización al consumidor, a la industria, etc. También es importante la elección de métodos de gestión adecuados, y nunca es fácil saber cual es el mejor, si la incineración, el vertedero o el reciclado. Todos tienen sus pros y sus contras, porque cada circunstancia requiere un tipo de tratamiento particular. No es lo mismo tener un vertedero, por ejemplo, en Holanda, que tenerlo en España. Ni plantea los mismos problemas, puesto que, nada más que por espacio físico, en Holanda un vertedero es mucho más problemático que en España. El nivel de los acuíferos en Holanda es mucho más problemático que en España. En Holanda dirán que es mejor incinerar que hacer vertederos. Y en España, somos setenta y tantos habitantes por kilómetro cuadrado.

Mientras el vertedero esté controlado, puede ser una solución más o menos aceptable. No defendemos aquí ni vertedero ni incineración. Simplemente ponemos esa problemática sobre la mesa. Saber cual es la mejor solución, que nunca está claro.

Se necesita voluntad política, planificación y asignación de recursos. Para conseguir los recursos adecuados están, entre otros, los Fondos Comunitarios. En cuanto a la política de gestión de residuos de la Comisión, o de la Unión Europea, es una política legislativa. Es decir, nuestra aportación a la política de gestión de residuos es, desde nuestro punto de vista, unidad de gestión de residuos. Nuestro aporte es legislativo. Por supuesto, hay una parte muy importante de financiación. La Unidad E-3, que es la Unidad que se ocupa de la gestión de residuos, no tiene dinero. O por lo menos dinero público para entregar a proyectos de gestión en sí. Lo que hace es legislar o proponer legislación. Como la Comisión es el órgano que propone la legislación que deber ser después negociada en el Parlamento y en el Consejo, a la Unidad le corresponde hacer propuestas. Hay, hasta ahora, unas 12 o 14 Directivas en materia de gestión de residuos.

La planificación estratégica es importante. La Comisión se ha aplicado ella misma esta lección y lo que hizo en el año 1989 fue una comunicación al Consejo y al Parlamento que se llamó justamente Estrategia Comunitaria de Gestión de Residuos. En ella se planteaban cuáles iban a ser las directrices que iba a seguir la Comisión en materia de gestión de residuos. Se las exponían al Parlamento y al Consejo para informarles de lo que se preparaba. No solamente para informar a las instituciones comunitarias sino también a las otras administraciones nacionales, regionales, etc. Y, por supuesto, a todos los operadores económicos, consumidores, etc.

Esta estrategia ha sido revisada en el año 1996 y es un instrumento político que fija más o menos lo que se debiera hacer ahora o lo que se va a hacer en un futuro. Por supuesto, no es un instrumento legislativo vinculante. Por tanto, el valor que tiene esta estrategia es meramente declarativo. Pero sin embargo, tiene el valor de ser un poco planificadora y previsora de lo que se va a hacer en el futuro.

La estrategia plantea como directrices la famosa jerarquía de gestión de residuos que concede prioridad a la prevención, a la gestión de residuos en cantidad y en peligrosidad. Por supuesto, estos dos aspectos son fundamentales: primero la prevención. Después la promoción de la valorización. Valorización considerada en sus tres vertientes: reutilización, reciclaje material u organización material y valorización energética. Justamente, en la revisión del año 1996 se introduce por primera vez por parte de la Comisión una preferencia a la valorización material, es decir, al reciclaje.

Con respecto a la energía, a la valorización energética, es una preferencia que ha tenido discusiones en la negociación misma dentro de la Comisión. Había servicios que no veían muy clara la preferencia del reciclaje con respecto a la incineración con recuperación energética. Finalmente se adoptó así. Y hoy por hoy, en principio, la Comisión pone en un lugar preferente el reciclaje, dentro de lo que es la valorización.

Por último, dentro de esta jerarquía, están la minimización y la eliminación final de los residuos. Significa el vertido de residuos y su recuperación energética. Hoy también se puede recuperar energía de los vertederos y seguramente se ha oído hablar de la recuperación del gas de vertederos, es decir, el metano que producen los vertederos en cierta cantidad y que se puede aprovechar. Ahí están, por ejemplo en España, unos cinco vertederos en los que se recuperan gas metano que se utiliza para producir energía, para calentar, etc.

En cuanto a la incineración, si de recuperación energética se trata, también existe. Aunque, hoy por hoy, es una barbaridad y no lo hace nadie. Es decir, no se construyen incineradoras para simplemente quemar y eliminar residuos, sino que de lo que se trata es de recuperar la energía que tienen los residuos. Son muchas kilocalorías que se pueden convertir en energía.

Estas son, aproximadamente, las directrices que se han fijado y que se deberían seguir. Se establece, igualmente, el principio de regulación y control de los traslados de residuos. Algo que es fundamental, sobre todo en el marco del mercado interior. Puesto que los residuos, hoy por hoy, son objetos de múltiples transacciones económicas y, por tanto, las reglas del mercado interior se deben aplicar también a los residuos. A pesar de todo, un operador económico que quiera trasladar residuos de un país a otro, para valorización, en principio lo podría hacer o lo debe hacer libremente, a pesar de todos los problemas que plantee el traslado de residuos.

Sin embargo, también nos podemos plantear el problema del traslado. De lo que se trata es de trasladar lo menos posible y provocar los menos accidentes posibles, por ejemplo, con residuos peligros. Esto es un poco la problemática principal, el nudo gordiano de la protección del medio ambiente en su relación con las reglas del mercado interior.

En referencia al Principio de responsabilidad del productor, estamos ante un principio nuevo, introducido en esta estrategia por primera vez en el año 1996. Un principio que ya estaba en muchas de las legislaciones de ciertos estados nórdicos y que la Comisión ha considerado oportuno introducir.

Es un principio bastante filosófico de momento y que requerirá su puesta en práctica en cada propuesta de Directiva. En muchos casos, lo que se debía pretender es poner dicha responsabilidad a aquel productor que, finalmente, es el que tiene la posibilidad de hacer que su producto sea lo más ambientalmente posible. Es decir, que sea diseñado de tal forma que luego pueda reciclarse, de forma que contenga las menos sustancias peligrosas posibles para que luego tenga menos problemas el reciclaje de estos productos.

La puesta en marcha de este principio está sin definir. En cada Directiva se estudiará caso por caso y se verá de qué forma se va a aplicar. En ciertos países se aplica, por ejemplo, con instrumentos económicos, poniendo, tasas o impuestos sobre determinados productos que plantean ciertos problemas al medio ambiente. Otra posibilidad sería la obligación de recogida y de retorno de algunos productos por parte del productor. Esta es una posibilidad que se está considerando en la revisión de la Directiva para las pilas y acumuladores. Igualmente, para la Directiva en estudio sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, es decir, ordenadores, televisiones, frigoríficos, etc.

La política comunitaria de gestión de residuos tiene como fundamentos legislativos principales tres pilares esenciales: la primera es la Directiva 91/156, que ha modificado a la 75/442, y que es la Directiva Marco de Residuos objeto de reciente transposición por el Gobierno español.

Esta Directiva define qué es un residuo. Una definición que es esencial a efectos de mercado interior y de armonización de políticas. Porque no es lo mismo considerar como residuo una cosa en un país y luego en otro país que no la consideren residuo sino materia prima secundaria o el nombre que se le quiera dar. Se trata de armonizar conceptos a nivel europeo, puesto que luego en la legislación posterior o en la legislación vigente, necesitamos saber que todos hablamos de peras cuando estamos hablando de peras, y de manzanas cuando se trata de manzanas.

Esta definición ha sido desarrollada posteriormente con el famoso catálogo europeo de residuos, que constituye el segundo pilar básico. Paralelamente a la lista europea de residuos peligrosos, está la Directiva de residuos peligrosos: la 91/689, o tercer pilar. Una Directiva que fija requisitos más estrictos para el control de este tipo de residuos. La Directiva Marco sobre residuos plantea, por ejemplo, el principio de proximidad. Es decir, que los residuos han de eliminarse en el lugar más cercano posible. Y dice bien eliminarse, que no dice gestionarse. Puesto que la gestión de residuos abarcaría eliminación y valoración. En definitiva, el principio de proximidad se aplica a los residuos que se van a eliminar sin recuperación energética. Puesto que los residuos que se van a valorizar, están sujetos a las reglas del mercado interior y se les aplica la libre circulación de mercancías.

Dicha Directiva, igualmente, obliga a los Estados Miembros a planificar. Según el Artículo 7 de la Directiva, los Estados miembros deberán hacer los convenientes planes de gestión de residuos y trasmitirlos a la Comisión que, a su vez, podrá retransmitirlos a los Estados Miembros para su información.

Este es un elemento clave e importante. Los Estados miembros deben hacer planes de gestión de residuos. La Directiva plantea igualmente un sistema de autorización y de control de actividades de gestión de residuos. Y, más o menos, es todo. He hablado un poco de la Directiva de residuos peligrosos, del reglamento de traslados de residuos.

Estos tres son los pilares legislativos de nuestra política comunitaria. Además, la Comisión y las instituciones comunitarias han adoptado igualmente Directivas en materia de eliminación de residuos, ya sean incineración, ya sean vertederos. Por ejemplo, existen dos directivas del año 89 sobre incineración de residuos municipales que se están actualmente modificando. Existe una Directiva sobre incineración de residuos peligrosos del año 94. Y, por supuesto, insistir en la propuesta de vertederos que está actualmente en tramitación en el Consejo. Esta nueva propuesta incluye elementos a destacar, sobre todo, la reducción de residuos orgánicos en el vertido, con un calendario bien prefijado en los años 2002, 2008 y 2010. Con objetivos cuantificados que ahora mismo ya son diferentes de aquellos que había propuesto la Comisión, puesto que hay una imposición común de la parte del Consejo.

Lo que se establece ahora es que para el 2005 haya una reducción de hasta el 75% de los residuos orgánicos que van a vertido, para que luego en el 2010 sea el 50% y en el 2015 el 35%. Es decir, que en el 2015 haya, como mucho, el 35% de los residuos orgánicos que se vayan a vertedero. Teniendo en cuenta que los datos a los que se refiere son los datos de vertido de residuos del año 95.

Lo que se pretende es valorizar en lugar de llevar a cabo actividades de vertido de residuos. Valorizar esos residuos orgánicos con actividades de compostaje. En España podría tener cierto éxito el que se haga más compostaje y se use el compost en los campos que, por lo general, son más pobres y más secos que en el resto de Europa.

Elementos nuevos también de esta propuesta son la eliminación de la coeliminación: vertidos de residuos peligrosos con residuos no peligrosos. Una práctica llevada a cabo, sobre todo en Inglaterra. La eliminación, igualmente, de vertido de residuos de neumáticos usados para el año 2002, que se prevé, el poder ser vertidos en vertederos. También el aumento de los costes de vertido. Es decir, que el operador del vertedero deberá asegurar que el precio del vertido de residuo cubre no solamente los costes de instalación del vertedero y de explotación sino que además deberá cubrir los costes de control posterior así como la reaceptación y clausura del vertedero, incluso hasta 50 años después de su clausura. A partir de ahora, el vertido de residuos deberá ser más caro para que otros tipos de gestión de residuos, de valorización, sean promovidos. Puesto que, hoy por hoy, la diferencia entre coste de vertido y coste de incineración es de 1 a 5.

Hay otros elementos nuevos en esta propuesta. Existen otras Directivas más específicas sobre determinados flujos de residuos que son los de envases. La Directiva ya ha sido transpuesta en España por la Ley de Envases que se aprobó el año pasado en Marzo, y que está a punto de empezar a funcionar con el Reglamento adoptado.

Hay igualmente una Directiva sobre aceites usados, sobre pilas y acumuladores que se está revisando, sobre eliminación de PVC y PTT, de residuos de depuradoras igualmente en revisión. Se trabaja sobre propuestas en materia de vehículos para desguace. Hay una propuesta del año pasado que se adoptó en Julio. También sobre pilas y acumuladores. Sobre residuos eléctricos y electrónicos.

Hay residuos domésticos peligrosos que todos tenemos en casa y que ponemos en la basura con todos los demás: pegamentos, pinturas, aerosoles, etc. Estamos trabajando sobre vertederos y en la revisión de las Directivas de incineración. Otros proyectos son trabajar en una futura Directiva sobre compostaje. Y sobre una Comunicación Directiva acerca del PVC . Finalmente, estamos trabajando sobre la revisión de la Directiva de aceites usados y de lodos de depuradora.

En la Comisión estamos viendo que España está trabajando bastante bien en estos dos últimos dos años en cuanto a transposición de Directivas, teniendo en cuenta el retraso anterior. Pero hemos visto que en dos años se han transpuesto la Directiva de envases y la Directiva de residuos. Se está planificando y animamos a que estos esfuerzos prosigan y den resultados.

El papel de la Administración central es coordinar los esfuerzos autonómicos. Pero hay que indicar que los servicios de la Comisión están considerando la posibilidad de que, si no se cumplen estas directivas y este aspecto específico de la planificación de gestión de residuos, podría haber problemas de aceptación en los Fondos para proyectos españoles.