Jornada Temática I : "Los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y el Medio Ambiente". Santander. Mayo de 1998

7.2 NORMATIVA Y POLITICA NACIONAL EN MATERIA DE RESIDUOS

Juan Martínez Sánchez

Subdirector General de Calidad Ambiental

Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental

Ministerio de Medio Ambiente

Como hemos comprobado, hay una obligación legal de transponer Directivas comunitarias. Ya de por sí, esta es una poderosísima razón para que actúe el Ministerio de Medio Ambiente. Y aunque no existiera esta razón, la magnitud del problema de los residuos justificaría nuestro trabajo.

Es necesario que en España hablemos de residuos. En primer lugar, todos los datos que conocemos demuestran que España es, por unidad de producción, uno de los países de la Unión Europea que más residuos genera. Estamos generando más residuos de los que deberíamos de generar porque no hemos optimizado los procesos de producción de manera que minimice la generación de residuos por unidad de producción, por tonelada de acero, por litro de leche pasteurizada o por kilo de detergente. Todos los indicadores nos dicen que estamos generando demasiados residuos y esa es una buena razón para estudiar el problema.

Segunda razón, España es uno de los países europeos que menos infraestructuras tiene para gestionar los residuos que tanto genera. Es uno de los países europeos peor preparados en cuanto a infraestructura específicamente diseñada para gestionar residuos. Vertederos, Plantas físico-químicas, Estaciones de transferencia,etc.

Tercera razón. Hay una oposición social poco fundamentada ante cualquier iniciativa tendente a dotar al país de instalaciones adecuadas para gestionar el problema. Y no hay que olvidar que los residuos no son un problema exclusivo de las autoridades a cualquier nivel: son de todo el país. Los residuos los generamos todos cuando compramos un televisor, una chaqueta, cuando nos hacemos una ensalada en casa, etc. En este momento, cada uno de nosotros en el día de hoy, por término medio, hemos generado 1'15 kilos de residuos orgánicos. Y así cada día.

Es un problema del que, aunque no nos presionaran de fuera, el país debe ocuparse. Sobre todo, teniendo en cuenta que cuando se analizan los problemas ambientales, Como los de la calidad de aguas, de la biodiversidad, casi siempre encontramos que el origen último del problema es un residuo mal gestionado. Un residuo debería haber sido tratado en una planta específica y que, por el contrario, se ha tirado a un barranco o a un río. El residuo lleva el problema asociado de la baja calidad del agua, etc.

Algunos pensamos que el día que estén bien gestionados todos los residuos en España, tendremos más mariposas, tendremos bosques más sanos, tendremos más biodiversidad y los ríos bajarán con agua más clara y más limpia. No solamente se habrá resuelto el problema de los residuos.

Por todos estos motivos, sería muy sano, en términos sociales y en términos ecológicos, que se abriera un gran debate nacional sobre los residuos. Algunos esperábamos que el debate en el Congreso de la Ley de Residuos, aprobada recientemente y publicada hace poco más de un mes, hubiera servido para eso. Porque, verdaderamente, los residuos son una asignatura pendiente que está, sin lugar a dudas, entre los dos o tres más graves medioambientales que tiene España. Y en opinión de algunos, es el más grave porque está oculto en otros muchos problemas que, aparentemente, no tienen nada que ver con ellos.

Por todos estos motivos hay que hacer un esfuerzo entre todos, sin cinismos y sin posturas apriorísticas y viscerales. Es un problema que otros países tienen, o lo han tenido igual que nosotros, y han resuelto con frialdad científica, con la serenidad con que el científico y el técnico deber abordar estos problemas. Pero, desde luego, mal lo vamos a solucionar si no somos capaces de poner sobre la mesa los datos científicos y estadísticos.

En realidad todos sabemos de las dificultades que hay para abordar cualquier problema de residuos en España. Desgraciadamente, hay muchos ejemplos donde elegir y cuando se quiere hacer algo para gestionar residuos surgen inmediatamente problemas que, en buena medida, se deben a que no se ha producido ese debate nacional necesario, poniendo la verdad científica sobre la mesa en materia de residuos.

Hecha esta introducción, expondremos cómo está se abordando el problema en el Ministerio de Medio Ambiente, con la ayuda de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos.

En el último año se han producido novedades cualitativas y legislativas en España importantísimas. No es una simple evolución legislativa, sino que se ha producido una ruptura en términos de contenidos legislativos. En particular, subrayaríamos dos leyes. La Ley 10/93, la Ley 11/97, la Ley de Envases y Residuos de Envases que, entre otras cosas, transponía la Directiva Europea de Envases y Residuos de Envases. El Reglamento que la desarrolla se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 1 de mayo.

Es un Reglamento bastante complicado. España no solamente ha transpuesto la Directiva sino que en la Ley española se introducen algunas novedades que no están en la Directiva y que, por lo tanto, no tenían porqué estar en la Ley. Por ejemplo, la Ley española, en aplicación del principio de prevención y en su Artículo 5-C, dice que España se compromete a reducir en un 10% la cantidad de residuos de envases que va a producir o a originar antes del año 2000.

Eso no está en la Directiva. La otra Ley es la 10/98, publicada en el Boletín del día 22 de Abril. Entre otras muchas cosas, dicha Ley transpone al derecho interno español la Directiva 156: Y no sólo transpone esa Directiva, sino que introduce muchas novedades y dos en concreto de dramática actualidad. En esa Ley se incluyen los residuos mineros que, hasta ahora, nunca han estado legislados en España.

La otra novedad son los suelos contaminados de los que cabe decir exactamente lo mismo. Hay otros muchos añadidos, pero esa Ley de Residuos introduce una serie de novedades cualitativas, una serie de principios básicos de gestión de residuos y nos detendremos en alguno de ellos.

En primer lugar, está el principio de prevención. Estamos generando demasiados residuos y España puede producir lo mismo que produce en términos industriales y económicos, y generando muchos menos residuos. Aquí encontramos un primer esfuerzo a realizar. Tecnológicamente es posible producir lo mismo que producimos, vivir con el mismo estándar de vida con que vivimos y generar menos residuos. Con ello se ahorran materias primas y se disminuye la cantidad de residuos a gestionar con posterioridad. Por esta razón se ha colocado el principio de prevención en el Artículo 1.1, con prioridad absoluta dentro de la Ley.

Existe el principio de jerarquía que traduce en que, a la hora de gestionar un residuo, hay varias opciones tecnológicas posibles y se pueden hacer distintas cosas correctas desde el punto de vista ambiental. Pero unas son más correctas que otras. Ciertamente, no todas son igualmente satisfactorias y hay unas mejores que otras. El principio dice que hay que optar por aquella que es más avanzada en términos ecológicos y menor costo ecológico lleva asociada. Una escala ideal estaría encabezada por la prevención. Luego seguiría la reutilización, o volver a utilizar con el mismo fin un determinado residuo.

En este caso, una botella de cristal se puede reutilizar 20 o 30 veces. En tercer lugar figuraría el reciclado en todas sus variantes. Hay muchas formas de reciclar materia, entendiendo por reciclado utilizar la materia que hay contenida en el residuo. En cuarto lugar estaría, como menos satisfactoria que el reciclado, el volver a utilizar la materia: la valorización energética que, en definitiva, es el aprovechamiento de la energía contenida en la materia. Así pues, sería el reciclado de la energía o valorización energética. Y finalmente, como última opción, la menos satisfactoria en términos ecológicos, sería la eliminación: mediante el vertido en vertedero o con la incineración sin recuperación energética. Quemar pura y simplemente sin aprovechar la energía que hay contenida en esa materia. Este principio de la jerarquización también ha sido incorporado a la normativa española, sobre todo a través de la Ley 10/98 de Residuos.

Otro principio importantísimo que no ha estado nunca presente en España en ninguna Ley y que tiene una enorme transcendencia práctica, es el principio "quien contamina paga". Es necesario hacer algunas precisiones respecto de este principio. Que nadie interprete que pagando se puede contaminar. Es primordial aplicar el principio de prevención y contaminar lo menos posible. Y es por esa mínima contaminación por lo que hay que pagar. Se contamina porque no se puede dejar de contaminar. Esa es la interpretación correcta de el principio. No se piense, como alguna ha aparecido reflejado incluso en artículos de revistas especializadas, que al pagar un canon de vertido se tiene derecho a tirar al río lo que quiera. Eso no es el principio quien contamina paga.

Muy ligado a él está el principio de responsabilidad del productor. Quien genera un residuo es quien tiene la obligación de fondo, casi filosófica, de asumir, de preocuparse de su correcta gestión medioambiental. No necesariamente de gestionarlo él, algo normalmente imposible porque en una fábrica se generan residuos que el fabricante no está preparado para gestionar al carecer de las instalaciones adecuadas. Pero sí tiene que asegurarse de que alguien lo gestione adecuadamente tomando las medidas pertinentes.

En España tenemos ya en vigor un ejemplo de este principio en la Ley de Envases y Residuos de Envases. La Ley viene a decir que el envasador de un producto que se pone en el mercado es quien se beneficia de él y quien, en el fondo, ha generado el residuo. Porque ese envase, al cabo de un cierto tiempo que se convierte en residuo de envase. De manera que quien pone ese envase en el mercado, en el fondo, está poniendo un residuo en el mercado y está generando un residuo. Es él, por tanto, quien tiene esa obligación fundamental de tomar medidas para que ese residuo de envase se gestione adecuadamente. Y en la Ley de Envases y, sobre todo, en el Reglamento que se ha publicado el día 1 de Mayo, se dan todo tipo de detalles al respecto, recogiendo todos los casos: quién se considera generador de residuos, qué es lo que tiene que hacer, qué opciones se le abren, etc. Se le dan varias opciones para que asuma y cumpla sus obligaciones.

El principio de proximidad hay que tomarlo con cierta cautela ya que, como el resto de todos estos principios, es como un mandamiento nuevo que hay que llevar a la práctica con sentido común. Porque, indudablemente, no funcionan como la ley de la gravedad y siempre existen excepciones. Decimos que es mejor reutilizar que reciclar porque, normalmente, tiene menos impacto medioambiental reutilizar que reciclar. Pero cuando se hacen análisis de ciclos de vida completos el asunto puede cambiar. Por ejemplo, si se envía a Helsinki una botella y se vende allí el agua o el vino que contiene, en algunos casos puede ser mayor el impacto ambiental de volver a traer la botella vacía desde Helsinki, lavarla aquí, volverla a llenar y enviarla otra vez a Helsinki. El impacto ambiental de este trasiego puede ser igual o incluso superior a reciclar la botella directamente en Helsinki. Pero eso hay que demostrarlo mediante estudios de ciclos de vida para ver en qué casos puede invertirse el orden normal.

Lo mismo ocurre con el principio de proximidad. El principio de proximidad viene a decir que hay que verter los residuos, o incinerarlos si es que se emplea este sistema, lo más cerca posible del punto en que se generan, procurando una minimización en su transporte. A veces aparecen noticias en la Prensa sobre la aparición de unos bidones conteniendo una extraña pasta negra y pestilente en un descampado. Cuanto más se transportan los residuos, estadísticamente se demuestra que ese tipo de abandono descontrolado aumenta. De manera que, aunque sólo fuera por reducir estos casos, sería aconsejable minimizar el transporte de los residuos.

Esto también hay que tomarlo con cierta flexibilidad. En España hay algunos tipos de residuos para los que no hay una planta de tratamiento. Por ese motivo, es imposible aplicar el principio de proximidad pues se impone transportar ese residuo hasta la única Planta existente, que puede estar en Francia o en Japón. Hay que aplicar estos principios con sentido común y con sentido práctico, pero respetando la idea general que late con fuerza en su interior.

Merece la pena comentar el tema de los instrumentos de mercado. Incluso en sociedades de organización liberal como las que vivimos, y a las que se tiende en el marco de la Unión Europea, es lícito introducir en el mercado elementos de carácter económico-financiero o fiscal que dirijan las tendencias naturales del mercado en dirección a actividades que respeten más el medio ambiente. Por otros motivos quizá no sea lícito esto en una sociedad liberal. Pero por razones ecológicas sí y siempre según en qué casos, habiendo una proporción y estando demostrado que ese tipo de medidas pueden tener un determinado efecto beneficioso en términos ecológicos.

El principio tan liberal de no intervención puede tener una excepción por motivos ecológicos. En España, con la Ley de Envases y Residuos de Envases, tenemos un ejemplo de la introducción de uno de estos instrumentos de mercado, como son los llamados sistemas integrados de gestión. Un ejemplo de esto es decir a quien que pone el envase en el mercado, es que tiene que pagar para asegurar que alguien va a recoger selectivamente luego esos envases y los va a reciclar. Si él mismo los puede recoger, excelente. Pero si no puede, tiene que pagar. Es un instrumento de mercado y se está pagando para asegurar que alguien, una entidad o unos sistemas integrados de gestión, recogen esos envases selectivamente, los separa por materiales y envía cada uno a la planta correspondiente para su correcto reciclado.

Estos son los principios básicos que se han introducido en el último año en el corpus legislativo español y que están en las Leyes. Sin duda, son Leyes Marco básicas, como no puede ser de otra manera. El Estado no puede legislar nada que no sea básico y enumera una lista de principios que hay que tratar de respetar en el futuro en la gestión de los residuos. El desarrollo se realizará, probablemente, a través del Artículo 1.2 de esa misma Ley. El Artículo dice que se podrán dar normas específicas para aplicar los principios básicos de la Ley a cada tipo de residuos, por grupos o por tipos de residuos.

El catálogo europeo de residuos tiene casi 700 entradas o tipos de residuos. Es evidente que una Ley como ésta tiene que ser válida para todo: para una aspirina caducada y para la chatarra de un barco que va al desguace. También resulta evidente que no puede entrar mucho en detalles. El camino a recorrer será redactar normas específicas para residuos específicos en las que se apliquen los principios básicos de la Ley con sentido común y procurando no confundir sueños con realidades. En este momento se trabaja en una decena de textos que son, en definitiva, la concreción en la práctica de estos principios y de esta Ley hacia ciertos tipos de residuos.

En algunos casos, como en los residuos electrónicos y en los automóviles, dado que ya hay propuestas de Directivas, desarrollamos la Ley con el propósito añadido de transponer la Directiva europea. En el caso de otros residuos hay vacíos jurídicos verdaderamente sorprendentes en España. Por ejemplo, no existe ninguna norma en España para regular los residuos sanitarios y hospitalarios, si bien algunas Comunidades Autónomas tienen regulados aspectos muy parciales del tema. Estos son residuos importantes sobre los que estamos trabajando. También lo estamos haciendo en un caso de gran impacto público como son los neumáticos usados y su difícil reciclado.

Existen otros casos que la propia Ley menciona, como es el de los residuos ganaderos, los purines de ganadería. La Ley dice que, en el plazo de nueve meses y en colaboración con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, el Ministerio de Medio Ambiente hará una propuesta concreta para regular ese tipo de residuos. Trabajamos, en una primera fase, con los departamentos de medio ambiente de las Comunidades Autónomas para ponernos previamente de acuerdo antes de negociar con Agricultura.

En otro caso, el de aceites industriales usados, la Ley da un plazo de un año para proponer una Ley concreta que regule dichos aceites industriales. Se trabaja activamente en el caso de los residuos procedentes de escombros de demolición y de suelos contaminados. A este respecto, la Ley dice en los Artículos 27 y 28 que se darán unas directrices para clasificar y caracterizar suelos contaminados.

Con toda probabilidad, el desarrollo de la Ley se hará mediante Reales Decretos y leyes específicas, según qué casos. Mediante leyes cuando se aplique el principio "quien contamina paga" o de responsabilidad del productor y en el caso en que haya algún instrumento financiero. Se dice, que en el próximo período de aplicación del Fondo de Cohesión se va a dar prioridad a las inversiones en materia de gestión de residuos en España. De igual manera que antes se dio una cierta prioridad a todo lo relacionado con el agua, el saneamiento y las depuradoras.

Ante esta tendencia haría unas reflexiones, en el sentido de que las inversiones en gestión de residuos son muy diferentes que las destinadas a depuradoras de aguas o a carreteras. Un vertedero descontrolado, de los muchos miles de vertederos incontrolados que hay en España que constituyen un grave problema ecológico y de sanidad pública, se puede sellar con 10 o 12 o 15 millones de pesetas.

Exigir que una actuación debe tener un presupuesto mínimo de 1.600 millones de pesetas para que tenga derecho a obtener financiación, significa lisa y llanamente, no querer invertir en sellar vertederos. Comprendemos las limitaciones de carácter administrativo y burocrático. Pero entre todos tenemos que ser capaces de buscar un "modus operandi", un sistema, para que se pueda hacer estas inversiones que el país necesita. Y buscarlo urgentemente, de manera que por una burocracia mal pensada o mal organizada, no lleguen a solucionarse problemas que podemos, debemos y queremos solucionar.

Habrá que buscar en el nuevo Reglamento que se está discutiendo y gestando unos sistemas más flexibles. Pensamos que una vía razonable sería enmarcar este tipo de proyectos pequeños en planes más generales ya aprobados. Pero, si se mantiene el sistema actual de financiación, la situación conduce al pesimismo porque no se podrán solucionar los problemas que tiene el país en materia de gestión de residuos y, en particular, de residuos sólidos urbanos o domésticos, si no se flexibilizan los Reglamentos.

Sería necesario considerar que las inversiones en materia de gestión de residuos son mucho más numerosas que las inversiones en otros campos y de menor cuantía. La burocracia, no lo olvidemos, es un medio para alcanzar un fin. Y el fin es sellar los vertederos.