Preguntas frecuentes

El objeto de la Ley 26/2007 es regular la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales, de conformidad con el artículo 45 de la Constitución y con los principios de prevención y de “quién contamina paga”. Con ello se persigue:

• Reforzar los mecanismos de prevención para evitar los accidentes con consecuencias dañinas para el medio ambiente.
• Asegurar la reparación de daños medioambientales derivados de actividades económicas, aún cuando estas se ajusten plenamente a la legalidad y se hayan adoptado todas las medidas preventivas disponibles.
• Garantizar que la prevención y la reparación de daños medioambientales es sufragada por el operador responsable.

Es la responsabilidad derivada de la Ley 26/2007 que obliga a los operadores dentro de su ámbito de aplicación, a poner en marcha las medidas de prevención,  evitación y reparación de los daños medioambientales que puedan provocar, para devolver los recursos dañados al estado en el que se encontraban.

La responsabilidad medioambiental se exige al titular de la actividad económica o profesional que ha ocasionado el daño, quien debe asumir la totalidad de los costes de las medidas de prevención, evitación o reparación adoptadas.

La Ley 26/2007 establece dos tipos de responsabilidad medioambiental:

• Objetiva e ilimitada, para todas las actividades incluidas en el anexo III de la Ley que obliga al operador a adoptar las medidas de prevención, evitación y reparación  necesarias, con independencia de que se actuara o no con dolo, culpa o negligencia.
• Subjetiva, para el resto de actividades, en la que se limita la adopción de medidas de reparación a los casos en que exista, dolo, culpa o negligencia. En todo caso, están obligados a adoptar las medidas de prevención y evitación necesarias, y quedarán obligados a la adopción de medidas de reparación si se incumplen los deberes relativos a las medidas de prevención y de evitación de daños.

Es una responsabilidad administrativa, es decir, la exige la administración pública y es independiente de la responsabilidad civil o penal que pueda exigirse por el mismo hecho.

El ámbito de aplicación de la Ley incluye los daños y las amenazas inminentes de daños a las aguas, a la ribera del mar y de las rías, al suelo y a las especies de flora y fauna silvestres, así como a los hábitats.

Además, se aplicará solamente a los daños medioambientales que produzca efectos adversos significativos en estos recursos, con los criterios que se establecen en la ley.

Quedan excluidos los daños al aire y los denominados daños tradicionales, es decir a las personas y sus bienes, salvo que constituyan un recurso natural. 

También quedan excluidos los daños medioambientales y las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan cuando hayan sido ocasionados por alguna de las siguientes causas:

• Un acto derivado de un conflicto armado, de hostilidades, de guerra civil o de una insurrección.    
• Un fenómeno natural de carácter excepcional, inevitable e irresistible.
• Las actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional, y las actividades cuyo único propósito sea la protección contra los desastres naturales.
• Los daños medioambientales cuando tengan su origen en un suceso cuyas consecuencias en cuanto a responsabilidad o a indemnización estén establecidas por alguno de los convenios internacionales enumerados en el anexo IV.
• Los riesgos nucleares, a los daños medioambientales o a las amenazas inminentes de que tales daños se produzcan, causados por las actividades que empleen materiales cuya utilización esté regulada por normativa derivada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, ni a los incidentes o a las actividades cuyo régimen de responsabilidad esté establecido por alguno de los convenios internacionales enumerados en el anexo V.

Son aquellas medidas que, si se produce una amenaza inminente de daño medioambiental, el titular de la actividad responsable debe adoptar con objeto de impedir su producción o reducir al máximo dicho daño.

Son aquellas medidas que, una vez producido un daño medioambiental, el titular de la actividad responsable debe adoptar para limitar o impedir mayores daños medioambientales.

Son todas aquellas medidas que tengan por objeto reparar, restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos naturales dañados.

La ley distingue las siguientes medidas de reparación:

• Reparación primaria: Toda medida reparadora que restituya o aproxime al máximo los recursos naturales dañados al estado en que se encontraban antes del daño (estado básico).
• Reparación complementaria: Toda medida reparadora adoptada para compensar el hecho de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restitución de los recursos naturales dañados.
• Reparación compensatoria: Toda acción adoptada para compensar las pérdidas provisionales de recursos naturales que tengan lugar desde la fecha en la que se produjo el daño hasta la fecha en la que la reparación primaria haya surtido todo su efecto.

La garantía financiera es un instrumento que garantiza que el operador disponga de recursos económicos suficientes para hacer frente a la responsabilidad medioambiental derivada de su actividad. 

La Directiva  2004/35/CE, no exige la constitución de garantías financieras obligatorias, dejándolo al criterio de los Estados Miembros. En este caso España fue uno de los ocho Estados Miembros que incluyó en la transposición de la Directiva este aspecto.

La constitución de ésta es un requisito impuesto por la Ley de Responsabilidad Medioambiental para las actividades incluidas en su anexo III, sin perjuicio de las exenciones previstas en el artículo 28 de Ley 26/2007.

La cantidad que como mínimo deberá quedar garantizada, y que no limitará en sentido alguno las responsabilidades establecidas en la ley, será determinada por el operador de acuerdo a la intensidad y la extensión del daño que su actividad puede causar, de conformidad con los criterios establecidos en el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, aprobado por el  Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre. Los operadores deberán comunicar a la autoridad competente la constitución de la garantía financiera. 

La fijación de la cuantía de la garantía financiera obligatoria partirá del análisis de riesgos medioambientales de la actividad, y su límite es 20 millones de euros.

Independientemente de la obligación o no de constituir garantía financiera, los operadores incluidos en el anexo III de la Ley 26/2007, tienen una responsabilidad objetiva e ilimitada. Es decir tienen la obligación de hacer frente a las obligaciones de prevenir, evitar y reparar los daños medioambientales que puedan provocar, con independencia del coste de estas medidas.

El apartado a) del artículo 37 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece los operadores de las actividades que quedan obligadas a constituir la garantía financiera, por considerase que  pueden ocasionar una mayor incidencia ambiental en caso de accidente y que son los siguientes:

• Operadores sujetos al ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación (IPPC).
• Operadores sujetos al ámbito de aplicación del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (SEVESO).
• Operadores dedicados a la gestión de residuos de las industrias extractivas, cuando se trate de instalaciones clasificadas como de categoría A, según lo dispuesto en el Real Decreto 975/2009, de 12 de junio.

El artículo 28 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental establece los operadores que quedan exentos de la obligación de constituir la garantía financiera obligatoria, que son los siguientes:

a) Los operadores de aquellas actividades susceptibles de ocasionar daños cuya reparación se evalúe por una cantidad inferior a 300.000 euros.

b) Los operadores de actividades susceptibles de ocasionar daños cuya reparación se evalúe por una cantidad comprendida entre 300.000 y 2.000.000 de euros y acrediten mediante la presentación de certificados expedidos por organismos independientes que están adheridos con carácter permanente y continuado, bien al sistema comunitario de  gestión y auditoría medioambientales (EMAS), bien al sistema de gestión medioambiental UNE-EN ISO 14001 vigente.

c) La utilización de los productos fitosanitarios y biocidas a los que se refiere el apartado 8.c) y 9) del anexo III, con fines agropecuarios y forestales.

d) Los operadores de las actividades que se establezcan reglamentariamente atendiendo a su escaso potencial de ocasionar daños medioambientales y bajo nivel de accidentalidad.

El apartado b) del artículo 37 del reglamento recoge las actividades cuyos operadores quedan exentos, provisionalmente, de constituir la garantía financiera obligatoria, así como de realizar el análisis de riesgos medioambientales debido a su escaso potencial de ocasionar daños medioambientales y bajo nivel de accidentalidad. Estos operadores que quedan exentos son los del resto de actividades del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, siempre que no estén incluidos en ninguno de los supuestos del apartado 2 a) del artículo 37 del reglamento.

Por otro lado se prevé la realización de un estudio en el seno de la Comisión técnica de prevención y reparación de daños medioambientales que actualizará la evaluación del potencial de generar daños medioambientales y el nivel de accidentalidad de las actividades del anexo III de la Ley 26/2007. En base a este estudio se podrá ampliar la relación de actividades que quedan obligadas a la constituir garantía financiera.

Conforme a la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria para cada una de las actividades del anexo III se determinará por Orden Ministerial.

De este modo, la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, por la que se establece el orden de prioridad y calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales a partir de las cuales será exigible la garantía financiera obligatoria, previstas en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, estableció un calendario gradual para la elaboración de las citadas órdenes ministeriales y orientó acerca de los plazos para la realización por parte de los operadores de los análisis de riesgos medioambientales necesarios para el cálculo de la garantía financiera.

La Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, cumple con lo establecido en la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, fijando la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria prevista en el artículo 24 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental para las actividades del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, clasificadas con nivel de prioridad 1 y con nivel de prioridad 2 conforme al anexo de la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio.

Esta orden establece que las actividades clasificadas con nivel de prioridad 1 en la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, deberán disponer de una garantía financiera, un año después de la fecha de entrada en vigor de esta orden y las actividades clasificadas con nivel de prioridad 2 deberán disponer de una garantía financiera, dos años después de la fecha de entrada en vigor de la misma.

La Orden TEC/1023/2019, de 10 de octubre, fija la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria prevista en el artículo 24 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental para las actividades del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, clasificadas con nivel de prioridad 3 conforme al anexo de la Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio.

Esta Orden establece que las actividades clasificadas con nivel de prioridad 3 deberán disponer de una garantía financiera que les permita hacer frente a la responsabilidad medioambiental inherente a la actividad o actividades que pretendan desarrollar, en el plazo de dos años a contar desde la fecha de entrada en vigor de la presente Orden, a excepción de las actividades de cría intensiva de aves de corral o de cerdos que deberán disponer de la garantía financiera en el plazo de tres años a contar desde la fecha de entrada en vigor de la presente Orden.

El artículo 33 del Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, establece que el cálculo de la cuantía de la garantía financiera partirá del análisis de riesgos medioambientales de la actividad, que contendrá las siguientes operaciones:

a) Identificar los escenarios accidentales y establecer la probabilidad de ocurrencia de cada escenario.

b) Estimar un índice de daño medioambiental asociado a cada escenario accidental siguiendo los pasos que se establecen en el anexo III.

c) Calcular el riesgo asociado a cada escenario accidental como el producto entre la probabilidad de ocurrencia del escenario y el índice de daño medioambiental.

d) Seleccionar los escenarios con menor índice de daño medioambiental asociado que agrupen el 95 por ciento del riego total.

e) Establecer la cuantía de la garantía financiera, como el valor del daño medioambiental del escenario con el índice de daño medioambiental más alto entre los escenarios  accidentales seleccionados. Para ello se seguirán los siguientes pasos:

1. En primer lugar, se cuantificará el daño medioambiental generado en el escenario seleccionado.
2. En segundo lugar, se monetizará el daño medioambiental generado en dicho escenario de referencia, cuyo valor será igual al coste del proyecto de reparación primaria.

En caso de que la reparación primaria correspondiente al escenario de referencia para el cálculo de la garantía financiera consista íntegramente en la recuperación natural, la cuantía de la misma será igual al valor del daño asociado al escenario accidental con mayor índice de daño medioambiental entre los escenarios seleccionados cuya reparación primaria sea distinta de la recuperación natural.

La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental ha desarrollado una aplicación informática que permite estimar el Índice de Daño Medioambiental asociado a cada escenario accidental identificado por el operador en su análisis de riesgos medioambientales.

Del mismo modo, esta Dirección General ha desarrollado la metodología y aplicación informática del Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental (MORA), que ofrece un apoyo al operador en la monetización del daño asociado al escenario de referencia seleccionado, dentro del procedimiento de determinación de la cuantía de la garantía financiera descrito anteriormente.

Se puede ampliar la información acerca del Índice de Daño Medioambiental y del Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental y acceder a sus herramientas informáticas en la siguiente sección:

Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental  

Una vez calculada la cuantía de la garantía financiera obligatoria, se añadirán a la misma los costes de prevención y evitación del daño, para cuyo cálculo el operador podrá:

a) Aplicar un porcentaje sobre la cuantía total de la garantía obligatoria.

b) Estimar tales costes de prevención y evitación a través del análisis de riesgos medioambientales.

Una vez realizado el análisis de riesgos medioambientales de la actividad, y constituida la garantía financiera por parte del operador, éste presentará, ante la autoridad competente, una declaración responsable de haber constituido dicha garantía financiera, y de haber realizado las operaciones previstas en la normativa, y que contendrá al menos la información incluida en el anexo IV.1 del Reglamento.

Los operadores que, una vez realizado el análisis de riesgos medioambientales de su actividad, queden exentos de constituir la garantía financiera en virtud de las exenciones previstas en los apartados a) y b) del artículo 28 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, deberán presentar ante la autoridad competente una declaración responsable que contendrá al menos la información incluida en el anexo IV.2 del Reglamento.

En todo caso, la autoridad competente establecerá los correspondientes sistemas de control que le permitan comprobar el cumplimento de estas obligaciones.

El análisis de riesgos medioambientales es un instrumento destinado a analizar y evaluar el riesgo medioambiental, así como establecer las bases para una gestión eficaz del mismo y facilitar la toma de decisiones en esta materia.

Este análisis de riesgos medioambientales lo tienen que realizar todos los operadores de las actividades enumeradas en el anexo III de la Ley 26/2007, salvo los operadores que utilicen con fines agropecuarios y forestales productos fitosanitarios y biocidas, y los operadores de las actividades que queden exentos reglamentariamente, atendiendo a su escaso potencial de ocasionar daños medioambientales y bajo nivel de accidentabilidad.

El análisis de riesgos medioambientales permitirá a los operadores conocer si están obligados a constituir garantía financiera, y en su caso calcular su cuantía.

Además, el análisis de riegos medioambientales es un elemento esencial en el ámbito de la gestión del riesgo medioambiental, puesto que la identificación de los escenarios de riesgo de cada instalación permitirá llevar a cabo una adecuada gestión, y por lo tanto reducir los posibles daños medioambientales que se puedan ocasionar.

Los análisis de riesgos medioambientales deben realizarse de acuerdo a la metodología establecida en la norma UNE 150.008 de análisis y evaluación del riesgo ambiental u otra norma equivalente, y a los criterios establecidos en el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007.

Existen tres modalidades de garantía financiera que el operador de las actividades económicas o profesionales incluidas en el anexo III de la Ley de Responsabilidad Medioambiental puede constituir alternativa o complementariamente entre sí:

• Póliza de seguro, suscrita con una entidad aseguradora autorizada para operar en España.
• Aval, concedido por alguna entidad financiera autorizada para operar en España.
• Reserva técnica mediante dotación de un fondo ad hoc, con materialización en inversiones financieras respaldadas por el sector público.

La garantía financiera deberá cubrir las obligaciones de la actividad en relación con la prevención y evitación de daños medioambientales y la reparación primaria de daños medioambientales originados por el desarrollo de la actividad.

La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, ha desarrollado una metodología que permite abordar la tarea de calcular el coste de la recuperación de los recursos naturales protegidos por la Ley, aplicando métodos económicos de oferta.

Esta metodología denominada “Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental’ constituye una herramienta de asistencia integral para la monetización de los daños producidos al medio ambiente conforme a la normativa de responsabilidad medioambiental, capaz de calcular, en base a un criterio de equivalencia de tipo recurso-recurso, el coste de las medidas de reparación del daño medioambiental asociadas a un escenario de riesgo.

Es un instrumento que va a permitir a los operadores, por un lado conocer si están obligados a constituir garantía financiera y en su caso calcular su cuantía, y por otro lado evaluar los daños asociados a sus escenarios de riesgo, de forma que les permita llevar a cabo una gestión del riesgo medioambiental de sus instalaciones.

Con el objeto de facilitar a los operadores la utilización de esta metodología para llevar a cabo la monetización de sus escenarios de riesgo, se ha desarrollado una aplicación informática, que está disponible de forma gratuita a través de la página web del Ministerio, en la siguiente sección:

Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental

El Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental aprobado por el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, ha modificado el procedimiento de determinación de la garantía financiera obligatoria establecido en su artículo 33.

De esta forma, se introduce un nuevo método que simplifica notablemente al operador el proceso de fijación de la garantía financiera, y que consiste, en primer lugar, en identificar los escenarios accidentales y su probabilidad de ocurrencia, paso que ya estaba previsto en la redacción anterior.

En segundo lugar, el operador deberá estimar un índice de daño medioambiental asociado a cada escenario accidental, novedad en este nuevo procedimiento, siguiendo los pasos que se establecen en el nuevo anexo III del reglamento de desarrollo parcial.

El Índice de Daño Medioambiental (IDM) tiene por objeto estimar el daño asociado a cada escenario accidental, y está basado en una serie de estimadores de la cantidad de recurso dañado y de los costes de reparación de los recursos naturales cubiertos por la ley, ofreciendo un resultado semicuantitativo, pero que permite ordenar por orden de magnitud los escenarios accidentales en función de los potenciales daños medioambientales que pueden generar.

El tercer paso consiste en calcular el riesgo asociado a cada escenario accidental como el producto entre la probabilidad de ocurrencia del escenario y el índice del daño medioambiental.

Como cuarto paso se deberán seleccionar los escenarios con menor índice de daño medioambiental asociado que agrupen el 95 por ciento del riesgo total. 

Finalmente, se establecerá la cuantía de la garantía financiera como el valor del daño medioambiental del escenario con el índice de daño medioambiental más alto entre los escenarios accidentales seleccionados. Para ello en primer lugar, se cuantificará el daño medioambiental generado en el escenario seleccionado, y en segundo lugar, se monetizará el daño medioambiental generado en dicho escenario de referencia, cuyo valor será igual al coste del proyecto de reparación primaria.

Por tanto, con este nuevo procedimiento, para establecer la cuantía de la garantía financiera, ya que no es necesario cuantificar y valorar económicamente la totalidad de los escenarios identificados en el análisis de riesgos medioambientales.

La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental ha desarrollado una aplicación informática para estimar el IDM asociado a cada escenario de riesgo identificado en el análisis de riesgos medioambientales. Esta aplicación informática es de uso gratuito y está disponible en la sección de responsabilidad medioambiental de la página web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en la siguiente sección:

Modelo de Oferta de Responsabilidad Ambiental