Jornada Temática II : Evaluación de las incidencias ambientales de los proyectos financiados con Fondos Estructurales. El Fondo de Cohesión.

3.2 Directiva del Consejo 79/409/CEE

Pionera de la legislación comunitaria dedicada a la conservación de la naturaleza, establece un régimen general de protección para todas las especies de aves que habitan en estado silvestre en el territorio de los Estados miembros. Además de establecer este régimen de protección general para las aves, la Comunidad constata que como demuestra la información científica disponible, determinadas especies de aves presentes en el territorio de los Estados miembros, requieren una protección particular.

No se limita esta protección a las especies residentes, sino que extiende a las migratorias. En beneficio de estas especies, determinadas zonas agraciadas con su presencia, deben ser clasificadas como zonas de protección especial y ser objeto de medidas de protección que eviten su contaminación y deterioro así como toda perturbación significativa que afecte a las aves.

España es el Estado miembro de la Comunidad que ha designado (en virtud del artículo 4 de la Directiva) el mayor territorio de zonas especiales de protección para las aves, con más de 25.000 kilómetros cuadrados, o, lo que es lo mismo, alrededor del 5 por ciento de su territorio. Otros Estados, sin embargo, han designado proporcionalmente más territorio, como Dinamarca, con más del 24 por ciento de su territorio; Bélgica, más del 14 por ciento y Holanda cerca del 8 por ciento.

Un número importante de quejas presentadas ante la Comisión y dirigidas contra España, se refiere a problemas relativos a la conservación de las zonas de protección especial y a perturbaciones que afectan a las aves protegidas especialmente que se enumeran en el Anexo I de la Directiva. Lo cierto es que la pretensión de la Directiva, su fin último, no es la mera declaración de zonas de protección especial, sino asegurar que se designen todas las que lo merezcan y que gocen de una protección eficaz, tal como prevé el párrafo 4 del artículo 4 de la misma.

Desgraciadamente, de la experiencia de varios años de gestión del expediente español, no se puede desprender una imagen excesivamente optimista o positiva a este respecto. En efecto, aunque el número y extensión de las zonas especiales de protección designadas por las autoridades españolas debe ser considerado como medianamente satisfactorio, la protección efectiva de estas zonas no es excesivamente satisfactoria, y en muchos casos es claramente deficiente.

Una de las razones para que esto sea así es sin duda la no-conformidad en sentido estricto de la Ley 4/89 antes citada con la directiva, en el sentido que la figura de las "zonas de protección especial para las aves" (en adelante "ZEPAS") no existe en la Ley española, que establece diversas figuras de protección a las que corresponden distintos tipos de protección y la elaboración en función de los mismos de los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales y/o planes de uso y gestión.

Como en otros muchos casos, las autoridades españolas pretenden adaptar la legislación comunitaria a la propia, en lugar de proceder a la inversa, con el loable pero no siempre conseguido propósito de ofrecer una protección más amplia y completa. Este no es un fenómeno nuevo, ni exclusivo de España. Muchos otros Estados miembros, que poseían también un sistema jurídico de cierta coherencia en materia de protección de la naturaleza y del medio ambiente en general, presentan también una cierta resistencia a incorporar las normas comunitarias. No se trata de mala fe, sino de su intento de preservar la coherencia de su sistema que, de alguna manera, es amenazado por la intrusión de la norma comunitaria que en ocasiones no casa o no se integra fácilmente en dicho sistema o impone adaptaciones del mismo que no siempre son bien recibidas.

Desgraciadamente pese al afán de "mejorar" y precisar los elementos de protección, muchas veces no demasiado precisos, de los actos legislativos comunitarios, los resultados demuestran que en la práctica no se obtiene el fin perseguido. Por ejemplo, muchas zonas designadas como ZEPAS y que son a la vez objeto de medidas de protección bajo la Ley 4/89 no benefician sino del régimen general previsto en la Ley ante la ausencia, varios años después de su designación, de los planes que permitan establecer medidas de protección más estrictas y adaptadas a las necesidades de las especies y hábitats presentes en cada caso.

En otros casos, las ZEPAS designadas pueden no coincidir con figuras nacionales o regionales de protección, con lo que el fin perseguido por la Directiva no puede conseguirse eficazmente. De la estructura de la Ley nacional, se desprende asimismo la posibilidad de que una ZEPA no haya sido declarada como zona protegida en derecho nacional, con lo que la protección de la Ley no sería de aplicación.

La estructura del Estado español complica enormemente el análisis de conformidad de la legislación de transposición de las directivas comunitarias, especialmente ante la falta de medios personales de la Comisión, ya que esta transposición puede efectuarse por una multiplicidad de medidas de diverso tipo y ámbito diferente: legislación nacional, autonómica, órdenes de veda...

Un elemento añadido es que la legislación española, como toda legislación, evoluciona y se adapta continuamente a las nuevas realidades. Esta evolución cristaliza en nuevos actos legislativos que deben también ser analizados sobre el plano de la conformidad.

Uno de los aspectos más importantes de la Directiva 79/409/CEE es el que se refiere a la necesidad de designación como zonas de protección especial determinados espacios naturales: Así, en virtud del párrafo 1º de su artículo 4, las autoridades de los Estados miembros están obligadas a tomar medidas de conservación especiales en cuanto al hábitat de las especies en ella contempladas, muy particularmente en relación con las especies incluidas en su Anexo I.

Estas actuaciones deberán asegurar la supervivencia y reproducción de las especies de aves indicadas en su área de distribución. Este párrafo añade que, en este sentido, se tendrán en cuenta: a) las especies amenazadas de extinción; b) las especies vulnerables a determinadas modificaciones de sus hábitats; c) las especies consideradas como raras por que sus poblaciones son escasas o porque su distribución local es limitada; d) otras especies que requieran una atención particular debido al carácter específico de su hábitat.

Finalmente, este primer párrafo del artículo 4 concluye que los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y superficie para la conservación de estas especies dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la Directiva. El párrafo 2 extiende esta obligación a las especies migratorias.

En lo que se refiere a las zonas designadas por las autoridades españolas como Zonas de Especial Protección para las Aves, el artículo 4 párrafo 4? de la Directiva arriba mencionada exige de las autoridades la adopción de todas las medidas necesarias para evitar la contaminación y el deterioro de los hábitats al interior de dichas zonas de protección, e impone asimismo la obligación de evitar cualquier perturbación significativa de las aves.

Al exterior de dichas zonas, los Estados miembros se esforzarán en evitar la contaminación y el deterioro de los hábitats. En cuanto a la caza, La Directiva 79/409/CEE no la prohibe taxativamente, pero impone severas condiciones para su ejercicio estrictamente controlado dentro del régimen general de protección que establece.

La caza es permitida respecto a determinadas especies (enumeradas en su Anexo II), si bien la Directiva limita en su artículo 7 los métodos que pueden ser utilizados a aquéllos que no comprometan los esfuerzos de conservación realizados en su área de distribución. El artículo citado precisa, en su apartado 4, que los Estados miembros se asegurarán de que la práctica de la caza respete los principios de una utilización razonable y de una regulación equilibrada, desde el punto de vista ecológico, de las especies de aves afectadas.

El artículo 8 de la misma Directiva, especifica en su apartado 1. que en lo que se refiere a la caza, la captura o la muerte de aves en el marco de la presente Directiva, los Estados miembros prohibirán el recurso a cualquier medio, instalación o método de captura o muerte masiva o no selectiva o que pudiera causar la desaparición local de una especie, y en particular los que se enumeran en la letra a) del Anexo IV. En algunos casos, la directiva prevé sin embargo (en su artículo 9, párrafo 1), la posibilidad de introducir excepciones a los artículos citados, si no hubiere otra solución satisfactoria, y por motivos tasados: entre otros motivos previstos en la letra a), "para prevenir perjuicios importantes a los cultivos, el ganado, a los bosques, a la pesca y a las aguas". Estas excepciones se otorgarán en las condiciones establecidas en el párrafo 2 del artículo 9.

Los Estados miembros están obligados a comunicar anualmente a la Comisión las derogaciones concedidas. El artículo 16 crea un Comité que se consagra a la adaptación al progreso técnico y científico de la directiva. Este Comité, denominado "Comité Ornis", se reúne periódicamente para discutir en común de los problemas que puedan plantearse en la aplicación en la práctica de la Directiva. No sería justo terminar este repaso sobre el régimen de protección establecido por esta directiva sin hacer referencia a la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia.

SANTOÑA La sentencia esencial en materia de la aplicación de esta Directiva 79/409/CEE es la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 2 de Agosto de 1993 en el asunto C-355/90, Comisión de las Comunidades Europeas contra el Reino de España, que se refiere al incumplimiento de las obligaciones contenidas en los artículos 3 y 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres en el caso de las Marismas de Santoña. En adelante nos referiremos a ella como "la sentencia". En esta sentencia el Tribunal de Justicia condenó al Reino de España por no haber clasificado las Marismas de Santoña como zona de protección especial y no haber adoptado las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona. El artículo 171 del Tratado de la Comunidad Europea, obliga al Reino de España a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia.

El primer incumplimiento identificado por el Tribunal en este caso se refería a la no clasificación de las Marismas de Santoña como zona de protección especial con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE: El considerando 24 de la sentencia establece claramente que las Marismas de Santoña constituyen un hábitat esencial para la conservación de varias especies amenazadas de extinción y enumeradas en el Anexo I de la Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres con arreglo al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Al mismo tiempo, ellas constituyen una zona húmeda de importancia internacional para las especies migratorias que acuden regularmente a la zona en el sentido del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE.

Las Marismas de Santoña y Noja habían sido clasificadas por las autoridades españolas como Reserva Natural mediante la Ley nº 6 de 27 de marzo de 1992. Esta clasificación fue declarada insuficiente por la citada sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al no satisfacer las exigencias establecidas en la Directiva 79/409/CEE tanto en lo relativo a la extensión territorial como a su estatuto jurídico. (La Reserva Natural de Santoña fue posteriormente designada como Zona de Protección Especial para las aves en 30 de junio de 1994). Así mismo, el considerando 30 de la sentencia hace referencia a la necesidad de adoptar medidas efectivas de protección para las marismas por medio de las cuales se establezca la ordenación de esta zona o se regule la utilización de las marismas y las actividades ejercidas en ellas.

Concretamente la sentencia se refiere al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales previsto en el artículo 4 de la citada Ley y que es considerado de primordial importancia para la protección de las aves silvestres y fundamentalmente para la identificación de las actividades que pueden suponer una alteración de los ecosistemas de la zona. Este instrumento de protección no había sido aprobado, aunque lo fue posteriormente. En lo que se refiere a las medidas derivadas de las obligaciones que con carácter imperativo establece el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva:

La sentencia declara en los considerandos 36 y 37 que la construcción del nuevo trazado de la carretera C-629 entre Argoños y Santoña supone una reducción de la superficie de la zona de las marismas y provoca perturbaciones que afectan a la tranquilidad de la zona y a las aves silvestres protegidas. Esta situación resulta agravada, además, por la construcción de varios edificios cerca del nuevo trazado de la carretera, lo que ha causado la desaparición de zonas de refugio, de reposo y de nidificación de las aves.

Asimismo, se han visto alterados los flujos de las mareas y, por tanto se ha producido el aterramiento de dicha parte de las marismas. Las autoridades españolas han tomado medidas para restablecer este flujo. Los considerandos 38 a 41 de la sentencia señalan la necesidad de demolición de los diques construídos alrededor de los terrenos previstos para la creación de los polígonos industriales de Laredo y Colindres, puesto que afectan al flujo de las mareas.

Estos diques fueron demolidos parcialmente. Es necesario señalar que las obligaciones derivadas del artículo 4 párrafo 4 de la Directiva 79/409/CEE se refieren no sólo a la adopción de medidas de protección en el interior de la ZEPA sino también en el exterior. El objetivo de esta disposición es evitar la contaminación y el deterioro de los hábitats y las perturbaciones a las aves, tanto si la causa se encuentra en el interior como en el exterior de la zona designada.

Otra perturbación significativa que afecta a las aves fue identificada por el Tribunal en esta sentencia, considerandos 44 a 46, en las estructuras de piscicultura existentes. Según la sentencia, estas estructuras resultaban en el deterioro del hábitat y de la calidad de las condiciones de vida de las aves en el centro de las marismas de Santoña como consecuencia de la autorización de la instalación de estructuras de acuicultura en el estuario y de la explotación de dicha actividad.

En la actualidad estas estructuras están demolidas. La sentencia identificaba como evidente contravención al artículo 4 párrafo 4 de la directiva la inexistencia un sistema de depuración para evitar la contaminación provocada por los vertidos en las Marismas de Santoña. Estos vertidos de aguas residuales sin depurar procedentes de los municipios de Santoña podían contienen sustancias tóxicas y peligrosas. Los considerandos 52 y 53 de la sentencia declaran de manera específica la obligación de establecer un sistema de depuración y de control de los vertidos al medio acuático de las marismas debido a la significativa alteración de la calidad de las aguas de dicha zona que provocan estos vertidos.

Los trabajos para solucionar este problema están en curso. El Reino de España está obligado a conformarse a lo establecido en la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2 de Agosto de 1993 en todos sus términos y fundamentalmente en lo que se refiere a la adopción de las medidas adecuadas para evitar la contaminación o el deterioro de los hábitats de dicha zona conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres.

En virtud del artículo 171 del Tratado, tras su modificación por el Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht, permite al Tribunal de Justicia imponer sanciones económicas a los Estados Miembros por el incumplimiento de las obligaciones declaradas en una sentencia, a propuesta de la Comisión. El apartado 2 del artículo 171, establece que en el momento en que el recurso sea introducido ante el Tribunal, la Comisión indicará la cuantía de la sanción que estime debe ser impuesta de acuerdo a las circunstancias del caso.

LEYBUCHT. Esta Sentencia fue la primera y la más importante sentencia del Tribunal Europeo de Justicia en materia de esta directiva. Esta sentencia, de 28 de febrero de 1991, recaída en el asunto C-57/89, Comisión vs. República Federal de Alemania, el Tribunal declara que la Directiva 79/409/CEE establece un régimen de protección tan estricto que, en cuanto se refiere a las zonas clasificadas como zonas de protección especial, sólo puede considerarse como interés superior al de conservación consagrado en la directiva el de la salud y la vida humana.

LAPPEL BANK. La tercera sentencia de importancia en materia de esta Directiva, con la novedad que ya se pronuncia también, de alguna manera, sobre la directiva 92/43/CEE sobre conservación de los hábitats naturales y la fauna y flora silvestres. En esencia, esta sentencia del Tribunal declara que, al elegir y delimitar una zona de protección especial, un Estado miembro no está facultado para tener en cuenta las exigencias económicas mencionadas en el artículo 2 de la Directiva 79/409/CEE, ni puede considerarse que ese interés económico pueda ser considerado un interés general superior al interés al que responde el objetivo económico contemplado por esta directiva. Tampoco puede el Estado miembro tener en cuenta a estos efectos, exigencias económicas que obedezcan a razones imperiosas de interés público de primer orden, como las contempladas en el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE sobre la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre.

PAISES BAJOS. Una sentencia reciente, de enorme importancia, del Tribunal Europeo de Justicia, es la de 19 de mayo de 1998, recaída en el asunto C-3/96, Comisión vs. Reino de los Países Bajos. Esta sentencia viene a consagrar el valor de los inventarios de zonas de importancia para las aves como criterio de base para determinar la necesidad de designación de tales zonas como zonas de protección espacial para las aves bajo el artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE.