Jornada Temática II : Evaluación de las incidencias ambientales de los proyectos financiados con Fondos Estructurales. El Fondo de Cohesión.

LEY 4/1989 DE CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES Y DE LA FLORA Y FAUNA SILVESTRES. REAL DECRETO 1997/1995 DE ESPACIOS NATURALES.

D. JESÚS SERRADA HIERRO

Subdirector General de Conservación de la Biodiversidad.

Dirección General de Conservación de la Naturaleza.

Ministerio de Medio Ambiente

La Ley 4/89 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, constituye la norma básica en materia de conservación de la naturaleza en nuestro país. Muchos de sus planteamientos y objetivos hacen de ella uno de los instrumentos legales más avanzados de nuestro entorno social y político.

Recurrida por varias Comunidades Autónomas, en algunos de los aspectos que más conflicto competencial provocaban, fue objeto de una sentencia del Tribunal Constitucional (102/1995 de 26 de junio), que provocó una modificación plasmada en la Ley 41/1997 de 5 de noviembre. La Ley 4/89 incorpora los principios del desarrollo sostenible, propone la declaración de utilidad pública o interés social de las actividades encaminadas al logro de sus finalidades, impone a todas las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias la aplicación concreta del artículo 45 de la Constitución en lo relativo a los recursos naturales existentes en todo el territorio nacional, con independencia de su titularidad o régimen jurídico, así como su restauración.

Incorpora también la previsión de que la planificación hidrológica prevea en cada cuenca los requisitos precisos para la conservación de los espacios naturales, y muy particularmente, de los humedales. Igualmente, establece la necesidad de mantener el potencial biológico y la capacidad productiva en la utilización de suelo con fines agrícolas, forestales y ganaderos, teniendo en cuenta los ecosistemas naturales.

Más allá de los puros principios de orden biológico, esta Ley incorpora disposiciones de gran interés e importancia para la planificación y la integración socioeconómica de los espacios naturales en el entorno rural o seminatural en que se enclavan. Concretamente, se introduce la figura de las Áreas de influencia socioeconómica, integradas por el conjunto de los términos municipales donde se encuentra ubicado un Espacio Natural Protegido (ENP). Estas Áreas pueden recibir, y de hecho reciben, un tratamiento diferenciado en cuanto a subvenciones y apoyo a determinadas actividades compatibles con la conservación, por parte de las administraciones públicas.

Igualmente, se introduce en una de sus disposiciones adicionales, la posibilidad de conceder ayudas a las asociaciones sin ánimo de lucro (ONGs) que cooperen en el cumplimiento de las finalidades de la presente Ley, a través de la adquisición de terrenos o el establecimiento en ellos de derechos reales. También se abre la posibilidad de ayudar a los propietarios de terrenos en la aplicación de los planes de conservación de ENPs o de especies incluidas en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas.

Pero sin duda, uno de los instrumentos de más alcance y utilidad creados por esta Ley para la consecución de sus objetivos, es sin duda la de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Estos planes, cuya fuerza queda reflejada en el hecho de que la planificación sectorial territorial o física, cuando exista contradicción con lo establecido en un PORN, deberá adaptarse a lo previsto en este, tienen unas enormes posibilidades para conjugar, de manera real y efectiva las necesidades de conservación de la biodiversidad y las derivadas del desarrollo socioeconómico.

Los PORN, además de diagnosticar el estado de conservación de los recursos naturales y de atender a la aplicación de medidas que mejoren dicho estado, deben incluir el detalle de las actividades que requieren una evaluación del impacto ambiental en el ámbito en que se aplican, así como criterios orientadores de las políticas sectoriales que inciden en dicho ámbito territorial. Estos aspectos se tratan más adelante en relación con la aplicación de la Directiva Hábitats en España. Por último, hay que destacar que la Ley 4/89, formalmente se ha considerado como la norma española de transposición de la Directiva 79/409/CEE de conservación de aves silvestres.

No obstante, existen serias dudas sobre el hecho de que esta transposición sea total, especialmente porque no se recoge formalmente la figura de Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA), ni la de Zona de Especial Conservación (ZEC) en el correspondiente apartado dedicado a los espacios naturales. Este hecho está recogido como uno de los que deben integrar la propuesta de modificación de la Ley 4/89, que postula la Estrategia Española para la Conservación y el Uso Sostenible de la Diversidad Biológica recientemente aprobada. Tal modificación sin duda facilitará la aplicación de la Directiva Hábitats y el establecimiento de la Red Natura 2000 en España. Diseño de un sistema común para aplicar la Directiva Hábitats en España: el Real Decreto 1997/1995.

En España tenemos representación de cuatro de las seis regiones biogeográficas que recoge la Directiva. De toda la riqueza natural existente en el territorio europeo, la Directiva recoge en sus Anexos 254 tipos de hábitats naturales (en España hay 124 de ellos, cerca del 50%) y 633 especies de flora y fauna (en España 239, casi el 40%) de interés comunitario, de los cuales algunos tienen consideración de prioritarios (para España el 44% de los tipos de hábitat y el 42% de las especies o taxones), lo cual, como más adelante se verá, tiene unas implicaciones territoriales muy importantes, tanto a la hora de definir los Lugares que los contienen, como de resolver los conflictos de uso. La práctica, ha ido poniendo en evidencia que los plazos previstos para las primeras etapas, han sido insuficientes para la mayoría de los Estados miembros.

Algunos, apenas han iniciado el proceso de proposición de Lugares de interés comunitario (LICs) mediante el envío de Listas Nacionales que debería haberse culminado en 1995, y casi la totalidad del resto, aún no lo han acabado completamente. ¿Qué causas son las que han provocado estos retrasos? Sin duda alguna, una muy importante es la propia complejidad del proceso, pero además y sobre todo en ciertos países, las repercusiones sociales que la aplicación de la Directiva tiene, unidas a una importante sensación de ausencia de información adecuada, sobre todo en relación con la planificación que debe fundamentar la gestión de las Zonas Especiales de Conservación que finalmente designe cada Estado miembro y con el asunto de la evaluación de las repercusiones ambientales en las ZECs.

No hay, al menos la Directiva no lo pretende, relación directa e inequívoca entre ZEC y Espacio Natural Protegido de acuerdo con las categorías previstas en la normativa española, nacional o autonómica. La protección jurídica de un espacio y la eliminación de actividades incompatibles con el mantenimiento de sus valores naturales, es una herramienta de conservación que debe utilizarse en los casos en que resulta adecuado, con los procedimientos establecidos en la normativa y de manera alternativa a otros instrumentos de carácter esencialmente preventivo que están dirigidos a la regulación de procesos y actividades.

Es por ello que la Directiva marca estas cuestiones en su artículo 6, estableciendo la posibilidad de establecer planes específicos de gestión, o integrados en otras planificaciones, o arreglos contractuales o administrativos que sean apropiados para garantizar el objetivo principal de la conservación de las zonas. Para la Comisión, resulta obligado aplicar medidas, pero no que éstas necesariamente se articulen en planes. En relación con los mecanismos de estimación del impacto producido por otras actuaciones proyectadas o programadas con origen distinto a la gestión, y en caso de efectos negativos predecibles pero ineludibles por no existir otra solución alternativa satisfactoria, la Directiva establece todo un sistema dicotómico de acciones compensatorias, graduadas en función de que la Zona afectada albergue o no hábitats y especies prioritarias.

Este sistema, aplicable ya "de facto" a las ZEPAs está teniendo implicaciones territoriales muy importantes, y existen ejemplos paradigmáticos, sobre todo en el sector de las infraestructuras del transporte. Esencialmente, con la experiencia habida hasta ahora en la aplicación del mecanismo previsto en el artículo 6, se ha puesto de manifiesto la necesidad de demostrar la ocurrencia sucesiva de varios extremos, antes de que resulte admisible afectar la superficie de una ZEPA por una infraestructura (autopista, AVE).

Este hecho ha quedado de manifiesto incluso en diversas sentencias del Tribunal de Luxemburgo. Las condiciones son: que no exista otra solución satisfactoria, que no existan alternativas, y que exista la posibilidad real de aplicar medidas compensatorias, más allá de las medidas correctoras entendidas en el sentido típico.

En el caso de que existan hábitats o especies prioritarias, los únicos motivos alegables para modificar la realidad física de una ZEPA es que existan razones imperiosas de primer orden, o existan razones relacionadas con la salud y la seguridad públicas. A la hora de aplicar la Directiva en España, desde la Dirección General de Conservación de la Naturaleza (antiguo ICONA), se realizó un planteamiento aceptado y asumido por todas las Comunidades Autónomas, consistente en no plantear a las autoridades comunitarias una Lista Nacional como simple sumatorio o agregación de diferentes listas regionales, sino poner en marcha un sistema específico y coordinado de elaboración de la Lista Nacional.

Todo este diseño quedó finalmente consolidado con la publicación del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Como primera medida dentro del esquema acordado se inició la realización de un inventario, de los hábitats y taxones españoles incluidos en la Directiva, único, homogéneo e independiente de los límites administrativos y realizado con criterio pragmático, de forma que se identificasen todas y cada una de las representaciones de cada uno de los tipos de hábitats del Anexo I en la totalidad del territorio español.

En concreto y para el inventario de los hábitats, cada recinto inventariado y cartografiado tendría que tener una serie de datos asociados que permitiese valorar su representatividad, su estado de conservación, el grado de cobertura de cada tipo presente en el recinto, datos florísticos asociados,¼en una palabra, los datos que permitiesen la aplicación de los criterios del Anexo III . Además, la digitalización de este inventario, permitiría conocer en términos reales el porcentaje relativo de un recinto cualquiera, conteniendo cualquier tipo de hábitat, sobre el total de ese tipo presente en el conjunto del territorio. La inventariación de los taxones del Anexo II se realizó con similares planteamientos de homogeneidad y horizontalidad.

Los resultados del Inventario de hábitats son 160.000 recintos o representaciones de 1.600 subtipos de hábitats para el conjunto de las 1.114 hojas del mapa de España a escala 1:50.000. Los atributos y datos asociados al conjunto de los recintos identificados son 1.650.000 Con esta base y con la de los diversos inventarios de los taxones del Anexo II (se han utilizado algunos disponibles a escala autonómica) se han ido configurando las diferentes propuestas de listas regionales, que analizadas en conjunto y de acuerdo con el sistema diseñado en su día, ha permitido la presentación de la Lista Nacional, con carácter prácticamente definitivo para las regiones macaronesia y alpina, y con carácter inicial (definitivo para fines de año) para las regiones mediterránea y atlántica.

El conjunto de lo propuesto hasta ahora por España suma algo más de 7 millones de Ha., aproximadamente el 14% del territorio, correspondientes a 647 lugares identificados como de interés comunitario, de acuerdo con el siguiente reparto por regiones biogeográficas

El análisis se realiza tanto a nivel interno español como posteriormente, y una vez comunicadas oficialmente las Listas, en conjunto con el resto de Estados miembros que comparten región biogeográfica y el Centro Temático de Naturaleza de París, dependiente de la Agencia Europea de Medio Ambiente y encargada por la Comisión para organizar los seminarios biogeográficos donde se estudia la representatividad de lo propuesto.

Hasta ahora se han celebrado seminarios biogeográficos para tres de las regiones: macaronesica (ya completos los análisis de la región, la Lista comunitaria está muy próxima, pendiente de algunos trámites de información pública en Canarias), alpina (pendiente de un segundo seminario de análisis para cerrar las propuestas de los diferentes países) y uno de la mediterránea (preliminar, únicamente con los datos de Portugal, Grecia e Italia, sin los datos de España por cuestión de fechas y de Francia por problemas en la aplicación) y está aún pendiente el primer seminario de región atlántica, previsto en principio para el verano de 1999. Los análisis internos realizados con las propuestas actuales, dan un muy buen nivel de representación prácticamente para todos los taxones y hábitats en la región macaronesia, un nivel bueno y suficiente para la alpina, existiendo algunas carencias importantes para un buen número de los hábitats y taxones de las regiones biogeográficas atlántica y mediterránea en las Listas iniciales presentadas a primeros de este año.

Perspectivas de futuro para la integración de la Red Natura 2000 en el territorio La Red Natura 2000 constituye un elemento estructurador del territorio muy importante: de hecho nace con vocación de "red", con unas características definidas tendentes a una cierta homogeneidad y con una vocación primaria de contribuir a la conservación de la biodiversidad, sin excluir "a priori" ningún uso de los existentes, ya que los futuros deberán adaptarse al fin esencial de la conservación.

Los dos grandes retos para una efectiva puesta en valor de la Red Natura 2000 en España son, por una parte su integración en los diferentes elementos que caracterizan la planificación territorial y las principales actividades socioeconómicas, y por otra el disponer de vías claras para financiar las actividades complementarias derivadas de la gestión de las futuras ZECS (y actuales ZEPAs).

Muchos de los LICs propuestos, son ya un Espacio Natural Protegido, lo cual implica una planificación del uso y gestión orientados a la conservación (y en muchos casos al turismo) y una dotación (suficiente o insuficiente, pero obligada) económica para ejecutarla. Pero ¿cómo hacer con aquellos otros Lugares que ineludiblemente deberán formar parte de la Red y no tienen esta consideración?. De hecho, en el momento actual y a falta de concluir todo el proceso, casi la mitad de la superficie propuesta no es un ENP.

Por lo que respecta a la planificación, los PORN (Planes de Ordenación de los Recursos Naturales) se acreditan como una herramienta privilegiada para alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 6 de la Directiva Habitats, y de hecho muchos de los socios comunitarios miran esta figura de planificación y ordenación de la normativa española con gran interés. El ejercicio comparativo entre lo previsto en el artículo 6 de la Directiva y lo previsto en los artículos 4,5,6,7 y 8 de la Ley 4/89, evidencia la adecuación existente entre los compromisos que deben ser contemplados a nivel comunitario y las posibilidades que ofrece este instrumento del que disponemos en nuestra normativa específica (conservación, participación, evaluación de impacto, orientación socioeconómica,...).

Un PORN no puede ser aprobado sin acreditar un adecuado proceso de información a los interesados y la correspondiente participación pública, lo cual aplicado a los LICs que deben ser propuestos de ZECs y no tienen ya un estatuto previo de protección, le da una utilidad especial. El proceso de participación es fundamental, no sólo ya para los propietarios de los terrenos incluidos, sino esencialmente para las entidades locales, para las que la capacidad de intervenir en los primeros momentos de la puesta en marcha de acciones que afectan a sus territorios, es vital.

Los PORN deben incluir necesariamente, además del análisis del estado de conservación del medio y la propuesta de regulación de usos coherente con ello, orientaciones para las políticas sectoriales y las actividades socioeconómicas, lo cual sin duda facilita la integración de las zonas incluidas en su ámbito con el resto del entorno. Es una herramienta que facilita la integración de la conservación en el desarrollo local, y claramente, en un sector con tanto potencial en nuestro país como es el turismo.

Por lo tanto, tal y como propone la Estrategia española de biodiversidad el establecimiento de unas Directrices para los PORN a aplicar, al menos, a la Red Natura 2000, de forma que esta obtenga una cierta homogeneidad de criterios de gestión y se facilite una adecuada integración con otros planes que afecten al territorio y en las actividades socioeconómicas a mantener o a potenciar, es una idea que de realizarse sin duda ayudaría a facilitar la puesta en marcha de dicha Red. En el medio rural, esto es de gran importancia, sobre todo teniendo en cuenta el nuevo Reglamento sobre Desarrollo Rural actualmente en discusión en la UE, y que entiende como zonas desfavorecidas, también a aquellas que pudieran encontrar hándicaps o límites en los usos como consecuencia de sus características medioambientales o por su valor natural.

En el marco de un Acuerdo de cooperación suscrito recientemente entre el Ministerio de Medio Ambiente y las autoridades turísticas españolas, se contempla no sólo la puesta en valor desde este punto de vista espacios naturales protegidos tan consolidados como los Parques Nacionales, sino también otros lugares (humedales de importancia internacional, LICS, ZEPAs,¼) grandes porciones del medio natural español, cuya única salida obvia es un aprovechamiento de sus recursos endógenos de manera compatible con su conservación, y entre ellos claramente el llamado turismo de naturaleza.

Sin duda que la aplicación de otros instrumentos comunitarios, como son los nuevos Programas Operativos que surjan para aplicar los Fondos Estructurales (FEOGA, FEDER y FSE) en desarrollo de lo previsto en la Agenda 2000 y en el nuevo Reglamento de Desarrollo Rural, será favorecida por la inclusión en aquéllos de la realidad territorial que es la Red Natura 2000.

La nueva PAC, en una aplicación reforzada del concepto de subsidiariedad, va a dejar una mayor libertad a los Estados miembros para diseñar los programas y aplicar los Fondos Estructurales. Nada impediría que de forma paralela al establecimiento de la Red Natura 2000, como un conjunto de espacios estructuradores del territorio natural y rural español con una coherencia ecológica en forma de Zonas Especiales de Conservación, las autoridades españolas diseñasen, en función de sus respectivas competencias, otra Red coherente y ligada estrechamente a la primera, pero en este caso de Zonas Especiales de Desarrollo Rural.

En ellas también podrían aplicarse las medidas agroambientales u otras derivadas de la utilización, mediante programas adecuados, de los fondos estructurales, de manera que se favorezca y se prime el hecho de estar en el entorno de Lugares de Interés Comunitario, que albergan hábitats y taxones en cuya conservación España tiene especial responsabilidad, y que justificaría el que la aplicación de las primas por determinadas actividades fuesen más atractivas que en otros lugares de menor importancia natural. Todo ello, con independencia de la aplicación de fondos a través de otros programas como el LEADER, el LIFE o incluso la aportación de fondos propios por parte del Estado y las Comunidades Autónomas.

Por todo ello resulta de extrema importancia que se fragüe la necesaria y debida vinculación entre la planificación del desarrollo rural y local con la realidad territorial que supone la Red Natura 2000, no sólo de cara a su financiación, sino además en orden a su integración en el entramado socioeconómico español.