Jornada Temática II : Evaluación de las incidencias ambientales de los proyectos financiados con Fondos Estructurales. El Fondo de Cohesión.

LEGISLACIÓN REGIONAL SOBRE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Y AUDITORÍAS AMBIENTALES DE CASTILLA Y LEÓN.

D. JUAN JOSÉ GARCÍA MARCOS

Secretario General. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

Junta de Castilla y León.

Expondremos el mecanismo de elaboración de impacto ambiental en la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

En primer lugar, y por hacer un poco de historia, nuestro Consejero de Medio Ambiente presentó a las Cortes el programa para la legislatura actual. Ese programa hablaba, en primer lugar, de los principios medioambientales en nuestra Comunidad Autónoma. En cuatro principios resumía su filosofía y la importancia que tiene el medio ambiente en nuestra Comunidad Autónoma. Una importancia que se refleja claramente en el tratamiento presupuestario que se da en Castilla y León a los temas ambientales. En los actuales presupuestos, que se están debatiendo en las Cortes, sube el presupuesto de la Consejería de Medio Ambiente un 24% en relación al año pasado, mientras que el resto de los capítulos de la Comunidad mantienen un 9% de subida.

El dato refleja la importancia que se concede al medio ambiente en Castilla y León, asumiendo responsablemente el principio de subsidiariedad, considerando al medio ambiente como un elemento de cohesión económica y social y, por último, reconociendo y aplicando el principio de integración. Un principio en virtud del cual han de integrarse a la variable medioambiental todas las políticas sectoriales que tienen una relación con el medio ambiente: agricultura, industria, transporte, turismo, energía,... Ante la demanda de mayor calidad de vida por parte de los ciudadanos, de normas más perfeccionadas, de protección del medio ambiente y, en definitiva, de productos respetuosos con el entorno, la Junta de Castilla y León viene haciendo un esfuerzo creciente.

Al servicio de nuestra política medioambiental tenemos dos instrumentos principales: la Ley de Actividades Clasificadas y la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales. Ambos temas mantiene separados en dos Leyes distintas por una única razón.

La Ley de Actividades Clasificadas viene a desarrollar lo que fue el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas del año 1961. Es una Ley que tienen clara vocación municipal. Precisamente por eso se pusieron en práctica, después de aprobada la Ley, varios mecanismos de delegación de estas competencias a determinados Ayuntamientos que superaban los 20.000 habitantes, disponiendo de normas de planeamiento y de posibilidades técnicas.

Por su parte, la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental tiene unos antecedentes que describiremos brevemente. Este mecanismo surgió en las primeros años de la década de los setenta en Estados Unidos. Después se recogió en la Directiva de 1985 (la 337 CE), y en la legislación vigente estatal mediante el Real Decreto Legislativo 1.302 y el Reglamento que lo desarrolla (RD 1.131, de 1988).

Estos antecedentes legales nos permitieron aplicar el mecanismo de la Evaluación de Impacto Ambiental hasta disponer de nuestra propia normativa. La legislación anteriormente mencionada permitió, con el rodaje, ir perfeccionando una serie de mecanismos, como fueron la precisión de los listados de las actividades que habían de estar sometidas a Evaluación de Impacto Ambiental; el contenido de los Estudios de Impacto Ambiental; el procedimiento de la información pública; el mecanismo de la exposición; los mecanismos de la difusión de la Declaración de Impacto Ambiental al público; el carácter preceptivo y vinculante de la Evaluación para determinados proyectos, la confidencialidad de los datos; etcétera.

Todas estas cuestiones se han ido perfilando con ese rodaje. Algo muy importante para una Comunidad Autónoma, como la nuestra, que permaneció sin otra normativa hasta 1994, año en el que se aprobó nuestra actual Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales. Antes de esto, evidentemente, se pusieron de manifiesto algunas disfunciones que la legislación estatal estaba ocasionando.

En primer lugar, comprobamos que la Evaluación de Impacto Ambiental se producía solamente en fase de proyectos. Así mismo, se puso de manifiesto la escasa coordinación entre los procedimientos sustantivos y los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental; la escasa participación pública a través de los mecanismos de la información; la escasa cualificación de los redactores de Estudios de Impacto Ambiental; la reducida intervención de equipos multidisciplinares; el poco récord técnico de los estudios; la poca concienciación de promotores y de los órganos sustantivos; el planteamiento poco riguroso de alternativas; la utilización de los Estudios de Impacto Ambiental para otros fines distintos a la propia Evaluación (a veces hasta para la determinación del "justiprecio" en las expropiaciones); los listados de actividades que no estaban adaptados a las peculiariedades de nuestra Comunidad Autónoma; y otras.

Definitivamente, unas disfunciones que hemos querido abordar mediante nuestra propia Ley. Ni que decir tiene que la Ley tuvo indudables aciertos. Nació como un procedimiento novedoso y de carácter general pero, gracias a ese rodaje, consiguió convertirse en un procedimiento habitual que permitió a promotores, redactores y funcionarios, familiarizarse y conseguir perfilar de una manera mucho más precisa, mucho más ágil y mucho más rápida, la Evaluación de Impacto Ambiental, que era lo que a todos nos interesaba.

De esta manera, abordamos la Ley en 1994 y surgió la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental y Auditorías Ambientales de Castilla y León, conocida como Ley 8/94. En primer lugar haremos una referencia a la extensión de la propia Ley y a su doble definición: Evaluación y Auditorías.

Se redactó así porque entendimos que, en definitiva, coinciden ambos procedimientos. Creemos que se trata de un control integral, desde el punto de vista medioambiental, de las actividades que están sometidas a estos procedimientos. Con independencia del control sectorial que corresponde a cada una de estas actividades. Y esto, independientemente de que todos conocemos la diferencia existente en ambos procedimientos.

Es decir, que uno actúa "a priori", antes de que la actividad se ponga en marcha, y otro actúa "a posteriori", una vez puesta en marcha la actividad. De ahí el que hayamos tratado en un mismo instrumento los dos mecanismos, la Evaluación de Impacto Ambiental y las Auditorías Ambientales. Las características de nuestra Ley pueder ser resumidas así. En primer lugar, y no podía ser de otra manera, toma como base del procedimiento el ya establecido en la normativa del Estado. Nuestra normativa es, y sigue siéndolo, muy respetuosa con los planteamientos, dado el carácter de básico que tiene el RD 1.302, con la normativa del Estado.

Nuestra Ley diferencia dos tipos de Evaluación. Las Evaluaciones ordinarias y las Evaluaciones simplificadas, en función de la mayor o de la menor incidencia medioambiental que pueden tener cada uno de los proyectos. Se diferencian, en primer lugar, en que los procedimientos simplificados acortan el trámite de información pública y, por otra parte, se resuelven en la misma provincia donde se van a ubicar los proyectos concretos. Estas son las dos diferencias: procedimiento simplificado es más breve y se resuelve en la misma provincia. El procedimiento ordinario es más amplio y se resuelve en los organismos centrales de la Comunidad. Las razones para optar por un procedimiento simplificado vienen de que, a diferencia de lo que ocurre con la normativa estatal, aquí principalmente vamos a atender proyectos que corresponden a la iniciativa privada, menos voluminosos, de menor entidad y de menor incidencia.

Podía hacer alusión también a una especie, en cierta forma particular, de procedimiento, y que es aquel que se refiere a los espacios de especial sensibilidad ecológica. Cuando se trata de este tipo de espacios de especial sensibilidad, nuestra Ley, en el Artículo 10, establece un procedimiento especial. Este procedimiento lo convierte siempre en procedimiento ordinario, aunque la actividad correspondiera a un procedimiento simplificado. En cierta forma, estamos transponiendo ya aquí lo contenido en la Directiva 97/11 de la Comunidad Económica Europea, toda vez que en nuestro anexo 2, el que se refiere al procedimiento simplificado, éste está previsto en términos muy amplios.

Se entienden como lugares de especial sensibilidad ecológica, definidos en el Artículo 10, aquellas zonas denominadas áreas de sensibilidad ecológica sobre las que, a causa de sus características naturales, los proyectos o actividades pueden tener una mayor incidencia ecológica. Áreas de sensibilidad ecológica son los espacios naturales declarados protegidos en la actualidad y aquellos que lo sean en lo sucesivo, de acuerdo con la legislación de espacios naturales, las zonas húmedas y las riberas catalogadas como zonas naturales de interés especial. Las áreas de sensibilidad ecológica, son resultantes de máxima protección, una vez aprobado el Plan de recuperación de las especies catalogadas en peligro de extinción. Ni que decir tiene que los listados de actividades sometidos a la Ley están adaptados a las peculiaridades de nuestro territorio de Castilla y León.

Nos separamos, evidentemente, de los listados del RD 1.131 para establecer nuestro propio listado de actividades adaptado a esas peculiaridades. Precisamente por esta vía introdujimos el tema de las minicentrales, que no estaba previsto en la legislación estatal. Introduce como novedad, esto sí es novedad de nuestra Ley, las evaluaciones estratégicas previas de planes y programas. Si bien, al introducirlo, el Artículo 1.3 de la Ley prevé la compatibilidad. Así se dice, que quedan excluidas las evaluaciones estratégicas previas de planes y programas. Aquellos Planes de Desarrollo Regional a los que se refiere el Artículo 1.3, dentro de las competencias de la Junta de Castilla y León. Se consideran los siguientes sectores: forestal, turismo, agrícola, ganadero, industrial, energético, ordenación, carreteras y transportes.

Los planes de desarrollo regional sectoriales y plurisectoriales, deberán ser evaluados teniendo en cuenta criterios que se recogerán en un informe ambiental. Hoy en día hemos utilizado ya el procedimiento de evaluación estratégica en determinados expedientes En concreto, estamos en estos momentos sometiendo a evaluación estratégica previa el Plan de Regadíos que elabora la Consejería de Agricultura. Así mismo, el ente regional de la energía está realizando un Plan de Aprovechamiento de la Energía Eólica que será sometido a evaluación estratégica. Hemos realizado también el procedimiento de evaluación estratégica previa en un tema tan particular como fue la modificación del Plan General de Ordenación Urbana en Sepúlveda, muy cerca del espacio natural de las Hoces del Duratón.

El procedimiento es sencillo. El órgano sustantivo entra en contacto con la autoridad medioambiental, en este caso con la Consejería de Medio Ambiente, realiza las consultas y traslada esas consultas a un informe medioambiental que, junto con el procedimiento sustantivo, se somete a información pública. Una vez que lo somete a información pública, recibe las alegaciones y con la resolución previa de las alegaciones, lo traslada a la Consejería de Medio Ambiente que concluye con un dictamen medioambiental que, según la Ley, habrá de ser tenido en cuenta por el órgano sustantivo correspondiente.

Otra de las cuestiones propias de nuestra Ley es que considera especialmente la capacidad técnica de los redactores de Estudios de Impacto Ambiental. En nuestra Ley, desarrollada posteriormente por el Reglamento, se hace bastante hincapié en la formación para el eludir aquello que nosotros antes calificábamos de escasa calificación técnica de los redactores y, por lo tanto, de la calidad de los Estudios que se realizaban. En nuestra Ley se establece la exigencia de que los Estudios de Impacto Ambiental sean redactados por equipos homologados.

Equipos que, cuando menos, tienen que estar configurados por dos técnicos, uno de ellos con formación académica con titulación especial en la materia sustantiva propia del proyecto, y el otro con formación o titulación académica de carácter medioambiental. Existe un sistema de acreditación de los técnicos en la Consejería de Medio Ambiente en atención a tres criterios: titulación académica, titulación medioambiental y experiencia. Y existe un registro, tanto de técnicos como de empresas facultadas para realizar los estudios de impacto ambiental. Registro que se actualiza y se publica cada seis meses.

Así mismo, la Ley creó un banco de datos que hoy se residencia en la Secretaría General de la Consejería, dentro del Servicio de Documentación Ambiental. Este banco proporciona, tanto a los promotores como a los redactores de los proyectos, todo tipo de datos que pueden tener interés para la redacción o para la elaboración del Estudio. Así mismo, nuestra Ley introduce la figura de las Auditorías. Con relación a las Auditorías, la Ley establece un período de vacación de la Ley de cinco años. Es decir, que todavía no ha entrado en vigor la Ley porque lo hará el 5 de julio de 1999 en lo que se refiere a la aplicación de las Auditorías con carácter obligatorio.

Hasta que llegue esa fecha, la Ley permite que se realicen con carácter voluntario y establece, en el Artículo 1.4, la compatibilidad. Porque aquí se declaran excluidas las auditorías que se acojan al sistema europeo de auditorías ambientales y tengan validado por este sistema el informe ambiental correspondiente. Estas son las características más importantes de la Ley.

Y es importante el ámbito de aplicación restringido que tiene. En nuestro Artículo 1, al hablar del ámbito de aplicación de la Ley, incluimos en el anexo 1 y 2 a todos los proyectos autorizados o ejecutados por la Comunidad Autónoma o las Diputaciones Provinciales. Pero nos quedamos cortos y modificamos la Ley. Al principio fuimos excesivamente timoratos en la determinación del ámbito competencial, con las competencias que pudieron corresponder al Estado o a las Corporaciones Locales, toda vez que también éstas se consideraban autónomas. Con lo cual, de poco nos servía que en nuestro anexo relacionáramos las minicentrales si luego resulta que en el tema de las minicentrales el órgano sustantivo es el Estado y se nos iba de las manos. Esto sucedía porque nuestra Ley quedaba constreñida a un ámbito competencial muy limitado.

Si nos limitábamos a proyectos que fueran autorizados o ejecutados por la Comunidad Autónoma o las Diputaciones Provinciales, se nos iban fuera las actividades que estuvieran sometidas a un órgano sustantivo estatal. O bien municipal, como ocurría con las instalaciones ganaderas, toda vez que eran los propios Ayuntamientos los que las instalaban. Esto es lo que provocó el que tuviéramos que atender inmediatamente, y ya se ha hecho, a la modificación de la Ley en este punto y otros más. En concreto, hemos hecho y aprobado una redacción de la Ley, en julio de 1998, cuyo Artículo 1 ya se redacta en unos términos mucho más amplios y respetuosos con las competencias estatales.

Hoy, se dice en el propio Artículo 1.2, deberán someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad, siempre que se pretendan ubicar dentro del territorio de Castilla y León y se encuentren previstos en la legislación básica del Estado, el RD 1.131, así como en el anexo 1 y 2 de nuestra propia Ley.

Y no solamente ahí sino en la legislación sectorial del Estado, como en la Ley 4/1989 de Espacios Naturales y de la Flor y Fauna Silvestre, la Ley de Carreteras, en la legislación sectorial de nuestra Comunidad Autónoma, como puede ser nuestra propia Ley de Espacios de Castilla y León,o nuestra Ley de Pesca. Además, por último, agotando ese abanico de posibilidades de todas las fuentes con capacidad normativa, decimos "y en cualquiera otra normativa aplicable a ésta". Estamos hablando de la posibilidad de que pueda venir un reglamento de la Unión Europea. Por lo tanto, hemos cambiado el punto de referencia.

Ya no decimos aquellos proyectos que estén autorizados o ejecutados por la Comunidad Autónoma o por las Diputaciones Provinciales. Sino todos los proyectos que se ejecuten en nuestra Comunidad, que venga impuesto por la normativa básica del Estado, por nuestra propia Ley, por la normativa sectorial del Estado, por nuestra normativa sectorial o por cualquier otra normativa con capacidad.

Hemos agotado todo el abanico de posibilidades, y se someterán todas las actividades que se realicen, que radiquen en Castilla y León. Aquí establecemos listados de actividades, pero no tenemos en cuenta cuál es el órgano sustantivo. Entonces, siendo respetuosos con las competencias estatales, decimos en el Artículo siguiente que cuando el órgano sustantivo sea el Estado, que se someta a Evaluación de Impacto Ambienta por el órgano ambiental estatal correspondiente. Ahora bien, en ese procedimiento de sometimiento también tenemos algo que decir, en el sentido de que se nos notifique a nosotros para poder alegar.

Así se dice que en aquellos caso en que el órgano sustantivo pertenezca a la Administración General del Estado, el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental se realizará por el órgano ambiental estatal, debiendo notificarse a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio los trámites de información pública con el fin de que ésta pueda efectuar las alegaciones pertinentes. Creo que vamos en la línea correcta. Y no se escapan las minicentrales, por ejemplo, pues están obligadas a someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, aunque el órgano sustantivo es estatal.

Este es todo el paso que hemos dado con la Ley, pretendiendo ser respetuosos, agotando y ajustando al máximo al ámbito competencial de nuestra declaración. Además de esto, hemos de tener en cuenta la modificación de la Ley para regular los dos procedimientos: el ordinario y el simplificado, señalando cuando opera uno y cuando opera otro. Algo que se dice con toda claridad, dando carácter general al procedimiento ordinario en nuestro Artículo 9.

Decimos que se someterán al procedimiento ordinario todos los proyectos que figuran en el anexo 1 y, además, los incluidos con carácter obligatorio para todo el ámbito nacional en la legislación estatal básica o sectorial, así como todos aquellos supuestos que se recogen en cualquier normativa y no diga expresamente que ha de ser el simplificado. Con carácter simplificado será el procedimiento cuando se diga específicamente así. Esta es la reforma más importante que hemos hecho de la Ley. Pero no cabe la menor duda que hemos tenido que abordar otras cuestiones al estar jugando con competencias.

Pasando al asunto de la vigilancia ambiental y la facultad sancionadora, todos sabemos que una Declaración de Impacto Ambiental de nada sirve si no existe un procedimiento claro de vigilancia ambiental y con unas facultades sancionadoras. La vigilancia ambiental se regula perfectamente y no queda otro remedio que otorgarla al órgano que tiene la competencia sustantiva. Pero la Comunidad Autónoma se reserva la alta inspección, habiendo copiado en esta materia cuanto se dice al respecto de la vigilancia ambiental, tanto en el RD 1.302 como en el artículo 20 del RD 1.131. En virtud de ello, tenemos facultades para solicitar información al órgano sustantivo.

Pero si la vigilancia ambiental, en principio, corresponde al órgano sustantivo, nos quedamos con la alta inspección de la actividad. Por lo que se refiere a las facultades sancionadoras, se ha resuelto también de una manera similar. Corresponde la facultad sancionadora, no podía ser de otra manera, al órgano sustantivo. Sin embargo, corresponde a la Comunidad Autónoma de Castilla y León una facultad con carácter subsidiario, no para imponer una sanción, que creo que no nos correspondería nunca cuando estamos en el ámbito de otra Administración, pero sí para adecuar el expediente sancionador. Se ha hecho la diferenciación entre facultades de sanción y facultades de incoacción.

Es decir, sanciona siempre el órgano sustantivo, pero si pasado un tiempo determinado y hecho un requerimiento al órgano sustantivo, éste no incoara el procedimiento sancionador, la Comunidad Autónoma, la Consejería de Medio Ambiente, podrá incoar ese procedimiento. Aunque al final la facultad sancionadora debería de corresponder siempre al órgano sustantivo. Además de estas materias, hemos abordado otra que creo tiene también bastante importancia. Nuestra Ley de 1994 tenía un carácter pétreo ya que no podía modificarse más que por otra Ley.

Con lo cual nos impedía atender a esa dinamicidad que hoy tiene la actividad económica. En resumidas cuentas, en 1994 se nos quedaron fuera actividades que, en aquel momento, no fueron tenidas en cuenta. Estamos en un ámbito que se mueve con mucha rapidez.

Lo que hicimos fue establecer la posibilidad de que, mediante Decreto, la Junta de Castilla y León pudiera introducir cualquier otra actividad que no hubiera sido prevista en el primer momento. Esto nos ha ocurrido, por ejemplo, con los parques eólicos. No estaba prevista en el primer momento como actividad ahora tan pujante.

Ahora, en virtud de un simple Decreto, esta actividad queda introducida en la Ley. Además,se tuvieron en cuenta algunas razones de carácter técnico para perfilar la actividad que estaba prevista en los anexos. Por ejemplo, al referirnos a las concentraciones parcelarias, y atendiendo a peticiones de la Consejería de Agricultura, ya no se habla de someter el proyecto de concentración parcelaria a Evaluación, sino de someter la generación de la concentración parcelaria.

Porque ellos entendían que si se intervenía en el momento del proyecto, el proceso ya era tan irreversible que se ocasionaba un trastorno tremendo a la Consejería de Agricultura. Por eso lo sometemos en un momento anterior a la concrección del proyecto, llámesele plan, programa, o como nosotros decimos, generación de concentraciones parcelarias. Se atendieron también unas concreciones muy puntuales, por ejemplo, en materia de carreteras y poco más.