Antecedentes de la planificación en España

En general, a lo largo del siglo XX la planificación hidrológica estuvo al servicio de las políticas sectoriales (principalmente agricultura y energía), centradas a su vez en la construcción de grandes infraestructuras hidráulicas a cargo del Estado, con el fin de alimentar crecientes demandas de regadío, producción hidroeléctrica y abastecimientos urbanos. Un desarrollo en el que primaba el incremento de la oferta hídrica por encima de cualquier otra cuestión. A partir de la Ley de Aguas de 1985 van ganando importancia los aspectos relacionados con la calidad del agua, la gestión de la demanda o la atención medioambiental. La entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua pone en primera línea de la planificación hidrológica la gestión medioambiental de los recursos hídricos, centrando su objetivo en alcanzar el buen estado de las masas de agua y de las zonas protegidas asociadas.

España tiene una larga tradición de planificación en materia de aguas. Los primeros intentos sistemáticos de formulación y anticipación de un problema hídrico, de análisis de alternativas, y de propuestas de actuación, se remiten en nuestro país a la segunda mitad del siglo XIX, con Planes como los de defensas del Júcar (1866) o de defensas del Segura (1886), y otros trabajos pioneros en sistematización de datos de las cuencas y en cartografía fluvial, como los primeros Reconocimientos hidrológicos, a cargo de las divisiones hidrológicas del Ministerio de Fomento.

A comienzos del siglo XX se formulan los primeros Planes de Obras, comenzando por el Plan General de Canales de Riego y Pantanos, o Plan Gasset de 1902, un Plan de actuaciones que incluía un catálogo de obras hidráulicas para regar 1,5 millones de hectáreas a escala nacional que tuvo varias actualizaciones (1909, 1916, 1919), aunque en general adolecía de un concepto integrador de planificación hidrológica que relacionara entre sí las diferentes necesidades existentes y las actuaciones necesarias para satisfacerlas.

A través del Real Decreto de 5 de marzo de 1926 se constituye la Confederación Sindical Hidrográfica del Ebro, pionera de las que serían posteriormente las Confederaciones Hidrográficas. Se implanta así el concepto de cuenca vertiente como unidad fundamental para desarrollar la gestión del recurso hídrico, lo que supone un intento de aproximación integral al planteamiento de los problemas. La regulación cada vez mayor de los ríos, especialmente a través de actuaciones promovidas por el Estado, aconseja buscar fórmulas de conciliación entre los intereses estatales y particulares, de las que un ejemplo es la organización inicial de las Confederaciones Hidrográficas, compuestas por una Asamblea (con representantes del Estado, de los aprovechamientos, y de algunos organismos como Cámaras, Bancos, etc.), una Junta de Gobierno nombrada por la Asamblea, y dos comités ejecutivos.

El Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933, elaborado por Lorenzo Pardo, supone otro significativo avance en la tendencia hacia el aprovechamiento integral del agua. Se dispone ya entonces de muchos más datos y estudios hidrológicos, geológicos, geográficos, climáticos y económicos que a principios del siglo. Este plan ponía en duda la conveniencia de algunas de las infraestructuras de los planes precedentes, al considerarlas inconexas y en algunos casos inviables, lo que explicaba que únicamente se hubieran ejecutado el 10% de las actuaciones previstas en el plan de 1902. El plan de 1933 se basaba en el desequilibrio hidrológico entre los volúmenes de agua disponibles en las zonas atlántica y mediterránea, y en el hecho de que la zona mediterránea es la que ofrece mejores posibilidades para el regadío, principal objetivo económico que subyacía en sus consideraciones. Así, el uso de las aguas superficiales para riego –mediante obras planificadas y ejecutadas por el Estado como máximo representante del interés general– seguía teniendo carácter prioritario como forma de estímulo al aumento de la producción, aunque los aprovechamientos para producción eléctrica adquirían ya un segundo y muy importante papel. El Plan de 1933 no fue finalmente llevado a cabo como tal, aunque sus propuestas fueron, en general, incorporándose y ejecutándose en Planes posteriores.  

Después de la Guerra Civil se aprobó el Plan General de Obras Públicas (1940), de Peña Boeuf. En él se cita explícitamente, en lo que a obras hidráulicas se refiere, lo previsto y estudiado en el Plan de Lorenzo Pardo. Pero la situación económica y social de la España de 1940 volvió a recomendar acciones de carácter social con prioridad sobre lo económico. Es decir, el Estado invierte en obras hidráulicas aun a sabiendas de las dificultades que los futuros usuarios del agua regulada van a tener para colaborar no ya en su financiación, sino ni siquiera en cubrir los gastos de operación y mantenimiento. Los incrementos de producción agrícola estaban justificados de antemano y eran absorbidos por el consumo interior de la nación.

En las décadas de los años cincuenta y sesenta, con los Planes de Desarrollo económico y social, se produce un fuerte desarrollo en la construcción de obras hidráulicas, especialmente embalses, como consecuencia, por una parte, de la atención preferente del Estado a las obras de regulación para regadíos, y por otra, al fuerte incremento experimentado por los aprovechamientos hidroeléctricos bajo la iniciativa privada. La política hidráulica sigue siendo básicamente un instrumento de política agraria. Primero con el objeto de aumentar la productividad y conseguir el abastecimiento nacional, y a partir de 1960 para diversificar la producción agraria y equilibrar la balanza comercial.

En los años 70 esta concepción de la política hidráulica comienza a cuestionarse en algunos de sus términos. Se abrió paso la idea de ordenar las actuaciones del Estado con criterios de planificación tales como la rentabilidad económico-social, la aportación al coste por los beneficiarios, la capacidad de adaptación a cambios, etc. Se produce también una notable aceleración del incremento de la extracción de aguas subterráneas, que había empezado ya a producirse a finales de los años 50. Esta utilización de las aguas subterráneas quedaba además al margen de las actuaciones estatales, debido al derecho a apropiárselas que la entonces vigente Ley de Aguas de 1879 concedía a quien las alumbrase.

Tal vez el primer antecedente significativo y similar en su concepto a la planificación tal y como se entiende hoy día, es el Real Decreto 3029/1979 de 7 de diciembre, por el que se regulaba la realización de estudios previos para la planificación hidrológica, considerada como un instrumento cardinal de la nueva política hidráulica. Era un Real Decreto de sólo tres artículos, el primero de los cuales decía: “El aprovechamiento integral de los recursos hidráulicos en todo el territorio nacional se sujetará a planes hidrológicos”. Indicaba también que los estudios previos debían incluir el inventario de recursos hidráulicos con las disponibilidades actuales y futuras, tanto cuantitativas como cualitativas, las previsiones para la utilización de estas disponibilidades, la evolución previsible de las demandas hídricas, la ordenación de los recursos para satisfacerlas, y las obras más idóneas para conseguir esta satisfacción. También se debían estudiar las medidas administrativas necesarias para su desarrollo y el orden de prioridad en la ejecución de las obras de infraestructura.

La Ley de Aguas de 1985, que además incluye ya a las aguas subterráneas dentro del dominio público, constituye un hito esencial al repasar la historia de la planificación hidrológica en España. En su Preámbulo se califica la planificación hidrológica como imprescindible, y en su articulado se dedica un Título completo a definir los contenidos, forma de aprobación, etc. de las dos figuras de planificación sobre las que debe descansar todo el esquema: los Planes Hidrológicos de cuenca y el Plan Hidrológico Nacional.

La Ley diseña un proceso de planificación hidrológica en el que se combinan unos elementos de coordinación que se reservan al Plan Hidrológico Nacional y al Gobierno, que aprobará los Planes Hidrológicos de cuenca en los términos que estime procedentes en función del interés general, y unos elementos de autonomía territorial y descentralización que se concretan en que los Planes Hidrológicos de cuenca son elaborados por las Confederaciones Hidrográficas, y elevados al Gobierno para su aprobación por los Consejos del Agua de cada Organismo de cuenca.

La Ley de Aguas de 1985 introduce de forma explícita nuevos aspectos destacados en los objetivos de la planificación hidrológica, como la protección de la calidad del agua, la moderación de la demanda, el respeto al medio ambiente y la participación de los usuarios en el proceso planificador a través de los Consejos del Agua de las Confederaciones Hidrográficas. Además, la actividad de la planificación hidrológica se extiende desde una concepción puramente tecnológica y con un alcance sectorial reducido, a un mandato legal y una técnica administrativa reglada que hacen de los planes a desarrollar verdaderos instrumentos jurídico-administrativos.

Puede encontrarse mayor información sobre los antecedentes históricos del proceso de planificación en el Libro Blanco del Agua en España (Ministerio de Medio Ambiente, 2000):

Antecedentes históricos del proceso planificador (Capítulo 5.1 del Libro Blanco del Agua en España, Ministerio de Medio Ambiente, 2000).

La elaboración de los planes hidrológicos de cuenca previstos por la Ley de Aguas de 1985 supuso un largo proceso, que se inició con la elaboración de la Documentación Básica de cada Plan, y siguió con la redacción de los proyectos de directrices del Plan, que conllevaron un largo proceso de consultas a Entidades y particulares, Comunidades Autónomas y Departamentos Ministeriales.

Una vez aprobados los proyectos de directrices se procedió a la elaboración de los Planes Hidrológicos propiamente dichos. El 27 de abril de 1998, el Pleno del Consejo Nacional del Agua aprobó un exhaustivo Informe sobre las propuestas de los Planes Hidrológicos de cuenca. Este informe fue considerado de bastante relevancia dada la trascendencia y complejidad de la materia, y su absoluta novedad y ausencia de precedentes. Por ello el informe fue más allá de una mera descripción y síntesis de la problemática de los Planes que se informaban, introduciendo consideraciones de mayor calado sobre la propia naturaleza de los mismos, y fundamentando los criterios básicos, técnicos y jurídicos, bajo los que habría de continuarse el proceso planificador.

Finalmente, el Consejo de Ministros acordó aprobar los Planes Hidrológicos de cuenca mediante el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio. Entre agosto y septiembre de 1999 se publicaron en el Boletín Oficial del Estado las distintas Órdenes Ministeriales con los textos normativos de los diferentes Planes Hidrológicos.

Como se decía anteriormente, los planes hidrológicos de 1998 contemplaban ya algunos aspectos que luego serían básicos, y en algún caso muy reforzados, con la promulgación de la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea. Entre ellos cabe citar la gestión por cuencas hidrográficas, la participación pública en los procesos de planificación, la atención y protección de la calidad del agua, o el establecimiento de caudales ambientales.

Puede encontrarse mayor información sobre el proceso de elaboración de los planes hidrológicos de cuenca de 1998 en el Libro Blanco del Agua en España (Ministerio de Medio Ambiente, 2000):

Historia y situación de los planes hidrológicos de cuenca (Capítulo 5.3 del Libro Blanco del Agua en España, Ministerio de Medio Ambiente, 2000)

Ley de Aguas de 1866 (Gaceta de Madrid, Ley del 3 de agosto de 1866, publicada el 7 de agosto de 1866)

Ley de Aguas de 1879 (Gaceta de Madrid, Ley del 13 de junio de 1879, publicada el 19 de junio de 1879)

Real Decreto de 5 de marzo de 1926 (rectificado) disponiendo la formación de la Confederación Sindical Hidrográfica de la cuenca del Ebro(Gaceta de Madrid núm. 68, de 9 de marzo de 1926, que rectifica el publicado en el núm. 65, de 6 de marzo).

Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1933

Real Decreto 3029/1979, de 7 de diciembre, por el que se regula la realización de estudios previos para la planificación hidrológica

Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas

Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los Organismos de cuenca y de los planes hidrológicos

Orden de 24 de septiembre de 1992 por la que se aprueban las instrucciones y recomendaciones técnicas complementarias para la elaboración de los planes hidrológicos de cuencas intercomunitarias

Informe del Consejo Nacional del Agua (27 de abril de 1998) sobre las propuestas de los Planes Hidrológicos de cuenca

Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de cuenca

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Guadalquivir

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Júcar

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo de los Planes Hidrológicos de Cuenca del Norte I, Norte II y Norte III

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Segura

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Duero

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de cuenca del Tajo

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo de los Planes Hidrológicos de Cuenca del Guadiana I y Guadiana II

Orden de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro (modificado posteriormente por el Real Decreto 201/2002, de 18 de febrero, por el que se aprueba la modificación del Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro)

Orden de 6 de septiembre de 1999 por la que se dispone la publicación de las determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de Cuenca del Sur

Real Decreto 378/2001, de 6 de abril, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de las Illes Balears

Edicto de 16 de marzo de 1999, por el que se hace público el texto que recoge las determinaciones de contenido normativo del Plan hidrológico de las cuencas internas de Cataluña

Real Decreto 103/2003, de 24 de enero, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de Galicia-Costa