¿Cómo funciona La Red?

España, país pionero en la proteción de la naturaleza

La primera Ley de Parques Nacionales, aprobada el 8 de diciembre de 1916 consiguió, con sus únicos tres artículos, que España fuera uno de los países pioneros en Europa en la apuesta por la protección de la naturaleza. Esta ley recogía el concepto estético y paisajístico de parque nacional, bajo el que se declararon en 1918, los dos primeros parques nacionales españoles, el de la Montaña de Covadonga y el de Ordesa.

Desde 1918 hasta 1954 la Red de Parques Nacionales no se ve ampliada con ningún nuevo espacio. Sin embargo, en ese año y en el intervalo de pocos meses dos espacios canarios Teide y Caldera de Taburiente fueron declarados Parque Nacional. Un año más tarde, en 1955 se declara el Parque Nacional de Aigüestortes i Estany de Sant Maurici.

En 1957, la ley de 1916 queda derogada al entrar en vigor la nueva Ley de Montes que recoge en su articulado todo lo referente, hasta el momento, a Parques Nacionales.

Esta nueva norma marca además un cambio sustancial en el planteamiento legislativo de la protección ambiental, según el cual los factores ecológicos empiezan a tener mayor importancia a la hora de declarar nuevos parques; frente a los meramente históricos y paisajísticos.

Años más tarde, en 1969, Doñana es declarado Parque Nacional y en 1973, las Tablas de Daimiel.

Numéricamente, los Parques Nacionales siguen aumentando de forma representativa en las Islas Canarias, en donde se elige un espacio emblemático del vulcanismo reciente, el Parque Nacional de Timanfaya (1974).

Un año después, en 1975, se aprueba otra norma fundamental para la protección de nuestros parques, la Ley 15/1975 de Espacios Naturales Protegidos. En esta ocasión, el articulado de esta norma recoge tres nuevas figuras de protección de espacios, además de la de parque nacional.

La aprobación de esta ley trae consigo la reclasificación de varios parques, con la ampliación notoria de Doñana y Ordesa y Monte Perdido.

En el comienzo de la década de los 80 se declara el Parque Nacional de Garajonay, una de las mejores representaciones mundiales de la laurisilva, vegetación relicta de la Era Terciaria.

La ley 4/89, de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y la fauna silvestres

Otro impulso importante a la Red de Parques Nacionales, fue en 1989 con la promulgación de la Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en la que destaca la Disposición adicional primera donde se detallan los Parques Nacionales que componen la Red y el Anexo I, en donde se relacionan el conjunto de ecosistemas a representar en la misma. La Ley 4/1989 recoge en un sola disposición el Derecho de conservación de la naturaleza internacionalmente homologable, consolidando el proceso iniciado por nuestro país a principios de los años ochenta del siglo pasado mediante la ratificación de convenios multilaterales (humedales, tráfico internacional de especies amenazadas o especies migratorias), y regionales (patrimonio natural europeo), y debido a la recepción del acervo comunitario con motivo de la entrada de España en las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986.

Siguiendo las premisas establecidas por la nueva ley, se declara en 1991 el Parque Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera y, cuatro años después, en 1995, sobre el terreno pionero que fue el Parque Nacional de Montaña de Covadonga, se crea un Nuevo Parque aglutinador del conjunto calizo: el Parque Nacional de los Picos de Europa. Unos meses más tarde, se declara Cabañeros, representante de los sistemas de bosque mediterráneo, y se incorpora a la Red de Parques Nacionales.

Tras la sentencia 102/1995 del Tribunal Constitucional que declaró nula la disposición adicional quinta de la Ley 4/89 (en la medida en que se atribuía exclusivamente al Estado la gestión de los Parques Nacionales), se promulga la Ley 41/97. Esta ley establece un régimen jurídico que atribuye la gestión de los Parques Nacionales no sólo a la Administración General del Estado sino a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubique alguno de estos privilegiados espacios naturales.

El 11 de enero de 1999 la Red de Parques Nacionales se vio ampliada con un nuevo enclave, Sierra Nevada, representante de la alta montaña mediterránea. Posteriormente, el 1 de julio de 2002 se declara el Parque Nacional marítimo-terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia constituyendo el decimotercer Parque Nacional de la Red. En febrero de 2007, y prácticamente al tiempo de la promulgación de la nueva Ley de la Red de Parques, fue declarado el Parque Nacional de Monfragüe. El 25 de junio de 2013 se declaró el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama, como parque de alta montaña. Finalmente el 1 de junio de 2021 se ha declarado el último Parque Nacional de la Sierra de las Nieves, con él ya son dieciséis los Parques Nacionales integrados en la Red.

Sentencia del Tribunal Constitucional 194/2004

El Tribunal Constitucional, en respuesta a los recursos presentados por la Junta de Andalucía, el Gobierno de Aragón y las Cortes Aragonesas en 1998 (en los que se cuestiona el modelo de gestión compartida entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas), declara en Sentencia de fecha 4 de noviembre de 2004 que la gestión ordinaria y habitual de los Parques Nacionales es competencia de las Comunidades Autónomas. La Sentencia resuelve la inconstitucionalidad de diversos artículos, bien en su totalidad o en alguno de sus incisos, así como de alguna de las disposiciones adicionales de la Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, en su redacción dada por la Ley 41/1997, de 5 de noviembre.

La declaración de inconstitucionalidad derivada de esta sentencia afecta a la gestión de los Parques Nacionales en los siguientes aspectos:

Complementariamente, la Sentencia:

Ley 5/2007, de la Red de Parques Nacionales

Finalmente, con la promulgación de la Ley 5/2007, y en consonancia con las sentencias del Tribunal Constitucional, se establecen los criterios básicos para la salvaguarda y mejora de la Red de Parques Nacionales de España.

La ley delimita un marco adecuado para la conservación de los Parques Nacionales que, partiendo con carácter general de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para la gestión, facilite el cumplimiento de los objetivos de cada Parque Nacional en el conjunto de la Red.

Se define para ello un modelo que integra tanto las disposiciones básicas que se recogen en la presente ley, como el resto de normativa básica general (directrices definidas en los contenidos declarados constitucionales del vigente Plan Director de la Red) aplicables a todos los Parques Nacionales.

Además, con el objeto de preservar la Red de Parques Nacionales como muestra representativa del principal patrimonio natural español, la ley establece la necesidad de que exista una evaluación del cumplimiento de los objetivos perseguidos por los Parques Nacionales, incluida la aplicación del Plan Director en los mismos. Este seguimiento se realizará por parte del Ministerio de Medio Ambiente, y conllevará la elaboración de un informe trianual de situación de la Red de Parques Nacionales.

Como último hito en la conservación de la naturaleza española resta mencionar la publicación en diciembre de 2007 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que deroga y sustituye a la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.

La Ley 42/2007 avanza en la generalización del Derecho de conservación de la naturaleza, completando la etapa iniciada dentro del marco básico de la ley 4/89 mediante la promulgación de las distintas normativas autonómicas, adaptando la normativa europea promulgada en el periodo de tiempo transcurrido entre ambas leyes y mejorando su articulación, con el objeto de garantizar a las generaciones futuras el disfrute de nuestro patrimonio natural.

Ley 30/2014, de la Red de Parques Nacionales

Tras cerca de 2 años de tramitación, con una amplia participación pública con múltiples organizaciones y entidades, comunidades autónomas y diferentes órganos de la administración, y tras su tramitación en Cortes, se publicó finalmente la Ley 30/2014 de Parques Nacionales.

Esta nueva Ley refuerza la protección de estos espacios que albergan lo mejor de nuestro patrimonio natural, a través de un modelo de mayor coordinación y apoyo por el Estado, reclamado por numerosos expertos y profesionales así como por las entidades conservacionistas. De los más de 2.000 espacios protegidos de nuestro país (30% de su superficie), únicamente el 0,76% de nuestro territorio, 16 parques nacionales, tienen este reconocimiento que otorgan las Cortes mediante sus leyes declarativas. Es por ello que no son un espacio protegido más sino que tienen una singularidad que conlleva este especial tratamiento, con una ley propia.

Con esta nueva ley, mucho más completa y actual, se refuerza la conservación de estos espacios, con medidas como el refuerzo en situaciones de emergencia por catástrofe ambiental, la intervención en casos de estado de conservación desfavorable, o la prohibición de actividades incompatibles como la pesca deportiva y recreativa, la caza deportiva y comercial, la tala con fines comerciales, así como la imposibilidad general de urbanización y edificación (salvo en los núcleos urbanos ya existentes en Monfragüe y Picos de Europa). Todo ello garantiza su máxima protección y el cumplimiento de los criterios de la categoría II de la IUCN.

Además refuerza la colaboración entre las diferentes administraciones implicadas, a través de una mayor coordinación Estatal, por ejemplo por medio de la creación del Comité de Colaboración y Coordinación, impulsa la posibilidad de completar la red con parques marinos, por citar algunas importantes novedades.

Destacar además que promueve el desarrollo compatible de los entornos de los parques, elementos claves para su conservación y aceptación. En este sentido promueve que los parques se conviertan en oportunidades para los habitantes de su entorno, propiciando el desarrollo de actividades compatibles ligadas a su visita y disfrute,  así como por medio de la creación de la marca “Parques Nacionales de España” que pretende aprovechar el elevado y merecido grado de conocimiento y valoración de la figura por la sociedad en general.

Tal y como se establece en la Ley 30/2014, de la Red de Parques Nacionales, [artículo 21 (gestión de los parques nacionales), artículo 23 (gestión de la Red de Parques Nacionales) y disposición adicional quinta (ejercicio de las competencias estatales por parte del OAPN)], la gestión y organización de los parques nacionales corresponde directamente a las comunidades autónomas en cuyos territorios estén situados, incluidos los marítimo-terrestres cuando exista continuidad ecológica del ecosistema terrestre con el marino, lo cual deberá estar avalado por la mejor evidencia científica existente y estar así reconocido expresamente en la ley declarativa. Corresponde a la Administración General del Estado la gestión de los parques nacionales declarados sobre aguas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional. El principal instrumento de gestión es el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG), con respecto al cual la siguiente tabla incluye la situación actual de los planes vigentes: 

A su vez, la gestión de la Red de Parques Nacionales corresponde a la Administración General del Estado, a través del Organismo Autónomo Parques Nacionales. En el marco del cumplimiento del Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, y principal instrumento de planificación de la Red, esta gestión de la Red incluye el desarrollo, en colaboración con las comunidades autónomas, de distintos planes y programas comunes: Plan de Seguimiento y Evaluación de la Red (con programas de seguimiento ecológico, sociológico y funcional), Programa de Investigación, Programa de Voluntariado, Programa de Subvenciones, etc. 

El sistema se completa con los diferentes órganos consultivos, de colaboración y de coordinación cuyas funciones se establecen en la Ley 30/2014, de la Red de Parques Nacionales: Patronatos (en cada parque nacional), Comité de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales, Comisiones de Coordinación (en los parques nacionales supraautonómicos), Consejo de la Red de Parques Nacionales, Comité Científico de parques nacionales, etc.

Cada uno de los parques nacionales dispone de un Patronato (en el caso de Andalucía, Consejo de Participación), que está integrado por las administraciones públicas implicadas, incluyendo los entes locales afectados, los agentes sociales de la zona, los agentes que desarrollan actividades económicas en el seno del parque nacional, los propietarios públicos y privados de terrenos incluidos en el parque y aquellas instituciones, asociaciones y organizaciones relacionadas con el parque o cuyos fines concuerden con sus objetivos. Son constituidos para velar por el cumplimiento de las normas establecidas en interés de los parques nacionales y como órgano de participación de la sociedad en mismos. 

El Comité de Colaboración y Coordinación de Parques Nacionales es un órgano presidido por el Director del Organismo Autónomo Parques Nacionales, y del que forman parte los responsables de cada parque nacional designados por cada comunidad autónoma. Se constituye al objeto de profundizar en los mecanismos de colaboración y coordinación, estudiar posibles efectos comunes, conciliar la puesta en marcha de programas y actuaciones en los parques nacionales, intercambiar información y experiencias, y facilitar la difusión del conocimiento de los parques nacionales. En el seno del Comité se han constituido  distintos grupos de trabajo.

Las Comisiones de Coordinación son constituidas en los parques nacionales supraautonómicos (en la actualidad Picos de Europa y Sierra de Guadarrama) al objeto de integrar la actividad de gestión de cada una de las comunidades autónomas del modo que resulte más adecuado. La Administración General del Estado, en el marco de esta Comisión, coordinará las actuaciones y decisiones al objeto de asegurar la responsabilidad compartida de las administraciones implicadas y la coherencia del conjunto, actuaciones y decisiones que serán adoptadas por la administración competente, sin que pueda ser asumida la gestión del parque ni para supuestos concretos ni con carácter general por la Comisión de Coordinación.

El Consejo de la Red de Parques Nacionales es un órgano colegiado de carácter consultivo, adscrito al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, del que forman parte la Administración General del Estado, las comunidades autónomas en cuyo territorio están situados los parques nacionales, una representación de los municipios incluidos en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales, los presidentes de los Patronatos, representantes del Comité Científico, una representación de las asociaciones sin ánimo de lucro y con ámbito de actuación estatal cuyos fines estén vinculados a la protección del medio ambiente y de las organizaciones agrarias, pesqueras, empresariales y sindicales de mayor implantación en el territorio nacional, así como una representación de las asociaciones de propietarios de terrenos incluidos en los parques nacionales.

También existe un Comité Científico de la Red de Parques Nacionales, como órgano científico de carácter asesor, con la función genérica de asesorar científicamente sobre cualquier cuestión que le sea planteada desde la Dirección del Organismo Autónomo Parques Nacionales, a iniciativa de este o a petición de las administraciones gestoras de los parques nacionales. Entre otras funciones, el Comité asesora en el desarrollo del Programa de Investigación de la Red de Parques Nacionales y participa en los procesos de evaluación, selección y seguimiento de los proyectos de las convocatorias de ayudas a la investigación que promueve el Organismo Autónomo Parques Nacionales en materias relacionadas con la Red. 

El Plan Director de la Red de Parques Nacionales es el más elevado instrumento de planificación y ordenación de estos espacios de carácter básico, como queda establecido por la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales. Define aspectos como los objetivos estratégicos de los parques nacionales en las distintas materias, las directrices básicas para la planificación, conservación y coordinación, el programa de actuaciones comunes de la Red, etc. El Plan Director actualmente vigente es el aprobado por el Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, por el que se aprueba el Plan Director de la Red de Parques Nacionales.

Objetivos del Plan Director:

• Consolidar la Red de Parques Nacionales y potenciar su coherencia interna.
• Contribuir al sistema de protección y conservación de la naturaleza española incorporando los Parques Nacionales al conjunto de estrategias en conservación.
• Establecer las directrices necesarias en materia de conservación, uso público, investigación, formación, educación, sensibilización social y desarrollo sostenible.
• Favorecer el desarrollo de una conciencia ciudadana de aprecio por los Parques Nacionales y canalizar la participación social en el proceso de toma de decisiones.
• Definir y desarrollar el marco de cooperación y colaboración con las otras administraciones.
• Potenciar la imagen, y la proyección exterior de la Red de Parques Nacionales.

Seguimiento del Programa de Actuaciones:

El Plan Director (Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre ) constituye el marco de referencia básico para la gestión y planificación de la Red de Parques Nacionales. Establece, además, una serie de objetivos a alcanzar durante su periodo de vigencia y un programa de actuaciones de carácter horizontal que debe desarrollar el Organismo Autónomo Parques Nacionales para lograr el cumplimiento de dichos objetivos.

Una pieza fundamental del Plan Director es el programa de seguimiento y evaluación del mismo, que permite conocer en cada momento el grado de avance en el que se encuentran las actuaciones programadas y en qué medida la gestión de la Red de Parques Nacionales se ajusta a las directrices generales del Plan. Además, la evaluación continuada contribuye a la detección de las posibles disfunciones del sistema así como a la reorientación de aquellas actuaciones en las que se observasen desviaciones con respecto a los objetivos establecidos. Por otro lado, las conclusiones del seguimiento y la evaluación son las claves sobre las que deben apoyarse las futuras revisiones del Plan Director.

El programa de seguimiento y evaluación del Plan Director, que comenzó a implantarse en el Organismo Autónomo Parques Nacionales a mediados del año 2002, considera los siguientes aspectos clave:

• Seguimiento del desarrollo de las actuaciones. Conocimiento actualizado, homogéneo y objetivo del grado de desarrollo de las actuaciones programadas y su concordancia con las directrices del Plan Director.
• Seguimiento de resultados de las actuaciones. Mantenimiento de un protocolo de seguimiento a medio y largo plazo para valorar en qué medida los resultados de las actuaciones programadas contribuyen a alcanzar los objetivos definidos por el Plan Director.
• Recopilación de iniciativas emprendidas en la Red de Parques Nacionales. Conocimiento sistemático de las iniciativas emprendidas en la Red de Parques Nacionales de manera que puedan incorporarse como un recurso al Plan Director y evaluarse desde las directrices emanadas de éste.
• Flujo de información. El flujo de información en la Red es un factor estratégico en el desarrollo del Plan Director, que requiere un potente banco de datos y sistema de información geográfico. La gestión de esta información redundará en una adecuada comunicación interna y difusión pública del Plan Director.
• Revisión del Plan Director. La revisión del Plan Director debe fundarse en una valoración objetiva, continuada y sistemática de las actuaciones, así como en el enriquecimiento, reformulación o adaptación de las directrices, a la vista de los resultados globales obtenidos.