Evolución de la aplicación

Dentro de la Unión Europea, el capítulo VII del Tratado de Euratom , firmado en Roma el 27 de marzo de 1957, establece su propio sistema de control de los materiales nucleares, según el cual:  

• Los ciudadanos de la UE que posean materiales nucleares están obligados a declarar su uso y a inventariar y registrar los movimientos de materiales nucleares.
• Los inspectores de la Comisión verifican el cumplimiento e inspeccionan las instalaciones.

Este sistema de control de los materiales nucleares es, en la práctica, equivalente a un sistema de salvaguardias y así nos referiremos a él en lo que sigue. No obstante, debe hacerse la salvedad de que no es un sistema de no proliferación de armas nucleares propiamente dicho, puesto que sus disposiciones no impiden el uso militar del material nuclear, tan sólo obligan a declarar los usos del mismo.

Las disposiciones del Capítulo VII del Tratado se desarrollan en el Reglamento Euratom 302/2005.

Por otra parte, a nivel internacional, el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) aplica su sistema de salvaguardias, cuyas principales características son:

• Su propósito es impedir la proliferación de armas nucleares.
• Las aplican los inspectores del OIEA, en colaboración con las autoridades nacionales.
• En las áreas geográficas donde existen autoridades regionales con competencias para la aplicación de salvaguardias nucleares (como ocurre con la Comisión Europea dentro de la UE), se aplican en colaboración con éstas.

El OIEA concierta tres tipos de acuerdos:

• Tipo INFCIRC/66: modelo de acuerdo empleado para instalaciones o actividad específicas dentro de un Estado. Este tipo de acuerdos son suscritos por Estados que no son Partes del TNP (India, Pakistán, Israel,…), para que sí tienen sometidas todas o parte de sus instalaciones o actividades a las salvaguardias del OIEA.
• Tipo INFCIRC/153: modelo de acuerdo de alcance global, que incluye dentro de su ámbito de aplicación a todas las instalaciones y actividades de un Estado. Este tipo de acuerdos son suscritos por los Estados no poseedores de armas nucleares que son firmantes del TNP.
• Acuerdos de ofrecimiento voluntario: acuerdos especiales firmados con los Estados poseedores de armas nucleares del TNP para la aplicación de las salvaguardias a determinadas instalaciones o actividades de uso civil.

Los Estados que utilizan pequeñas cantidades de materiales nucleares pueden concertar con el OIEA un Protocolo de Pequeñas Cantidades, que permite dejar sin efecto algunas de las obligaciones derivadas del modelo INFCIRC/153.

La entrada en vigor del TNP dentro de la Unión Europea (UE) (por entonces, la Comunidad Económica Europea) obligaba a la aplicación en paralelo de los regímenes de salvaguardias de la Comunidad Euratom y del OIEA. Para evitar la duplicación de actividades de control y asegurar un uso racional de los esfuerzos y recursos, en el propio acto de la firma del TNP los Estados miembros hicieron constar la condición de que los acuerdos de salvaguardias que se concertaran con el OIEA tendrían que el máximo uso posible del sistema de salvaguardias comunitario en vigor.

En cumplimiento de dicha condición se suscribió un Acuerdo de Salvaguardias comunitario entre el OIEA, la Comunidad Euratom y los Estados no poseedores de armas nucleares de la UE (INFCIRC/193). Este Acuerdo de Salvaguardias, que tiene un ámbito de aplicación análogo al del modelo INFCIRC/153, establece un marco para la aplicación coordinada de las salvaguardias del OIEA y del sistema de control de los materiales nucleares del Tratado Euratom. Este marco se sustenta sobre el principio de verificación, que se concreta en que son los inspectores de la Comisión Europea quienes aplican las medidas de control de los materiales en primera instancia, mientras que los del OIEA verifican su correcta aplicación. Sólo en aquellos casos justificados en los que el OIEA considera que las medidas realizadas son insuficientes puede exigir la puesta en práctica de medidas excepcionales, no contempladas inicialmente. Además, el marco establece que:

• La Comisión Europea ejerce el papel de coordinación de la aplicación de las salvaguardias del OIEA en los Estados no poseedores de armas nucleares en la UE.
• Las inspecciones del OIEA se realizan a la vez que las de Euratom.
• El volumen y la frecuencia de las inspecciones se deben definir de forma conjunta por Euratom y el OIEA para cada instalación.

A pesar de que el TNP y las salvaguardias clásicas del OIEA han sido elementos esenciales para frenar la carrera de desarrollo de armamento nuclear, el descubrimiento de varios programas encubiertos de proliferación nuclear a principios de los años noventa (especialmente los programas de Irak en 1991 y de Corea del Norte en 1993), sumando a otros factores geopolíticos, especialmente el final de la guerra fría y el desmembramiento de la antigua URSS, propiciaron el clima necesario para que la comunidad internacional impulsara el reforzamiento del sistema de salvaguardias clásicas del OIEA. En mayo de 1997 el OIEA publicó el INFCIRC/540 con un modelo de acuerdo de un Protocolo Adicional a los acuerdos de salvaguardias completas de tipo INFCIRC/153.

El Protocolo Adicional refuerza el sistema de salvaguardias clásicas mediante:

• Información adicional sobre las instalaciones nucleares y sobre actividades relacionadas con el ciclo de combustible nuclear, incluyendo aquellas en las que no se utiliza material nuclear (investigación, fabricación de equipos,…).
• Reforzando los derechos de acceso de los inspectores del OIEA a cualquier lugar dentro de los emplazamientos nucleares y aquellos lugares en los que se desarrollan actividades sujetas a declaración.

La nueva modalidad de acceso de los inspectores del OIEA se denomina “acceso complementario” para distinguirla de las inspecciones de salvaguardias estipuladas en los acuerdo de salvaguardias. Esta modalidad habilita a los inspectores del OIEA para que puedan acceder a cualquier lugar dentro de los emplazamientos nucleares en cualquier momento con un preaviso de 24 horas, que queda reducido a 2 horas cuando se solicitan en el curso de una inspección de salvaguardias. El preaviso puede ser inferior si los inspectores del OIEA consideran que es necesario para no comprometer los objetivos que se persiguen con el acceso.

De la misma forma que con el Acuerdo de Salvaguardias, el OIEA, la Comunidad Euratom y sus Estados no poseedores de armas nucleares firmaron conjuntamente un Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias comunitario en 1998, si bien, la entrada en vigor del Protocolo Adicional en la UE no se produjo hasta el 30 de abril de 2004 debido a la necesidad de desarrollar legislaciones nacionales para hacer posible su aplicación en los Estados miembros. Ello se debe a que algunas de las obligaciones establecidas en el Protocolo Adicional afectan a actividades que no involucran la utilización de material nuclear, lo que excede el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria derivada del marco del Tratado Euratom, que se restringe al control del material nuclear.

En España se desarrolló el Real Decreto 1206/2003 para cubrir las obligaciones del Estado relativas a aquellos aspectos del Protocolo Adicional que no quedan cubiertos por la legislación comunitaria, concretamente en todo lo relativo a la información y acceso a las actividades en las que no se usa material nuclear.

La Comisión Europea, por su parte, tramitó el nuevo Reglamento Euratom 302/2005 sobre el control de seguridad de los materiales nucleares que sustituyó al antiguo Reglamento 3227/76. Este nuevo Reglamento, que entró en vigor el 20 de marzo de 2005, cubre las nuevas obligaciones derivadas del Protocolo Adicional cuyo ejercicio corresponde a la Comunidad Euratom en exclusividad o de manera compartida con los Estados miembros.

El Protocolo Adicional contempla la opción de que los Estados miembros que lo deseen puedan encomendar a la Comisión Europea alguna de las funciones asignadas a los Estados estableciendo los procedimientos necesarios para todo ello. La encomienda de tales funciones no supone la transferencia de la responsabilidad, que sigue correspondiendo a los Estados miembros.

En el caso de España, la Orden Ministerial ITC/2637/2004 detalla las modalidades de transferencia a la Comisión Europea de determinadas funciones previstas en el Real Decreto 1206/2003.

La puesta en práctica del Protocolo Adicional, junto con las verificaciones derivadas de los acuerdos de salvaguardias clásicas y de otros compromisos, pueden permitir al OIEA concluir la ausencia de materiales y actividades no declaradas en un Estado.

Sobre la base de la constatación de la ausencia de materiales y actividades no declaradas el OIEA puede redefinir los parámetros de aplicación de las medidas de salvaguardias para reducir la intensidad de inspección, de manera que pueda destinar el grueso de sus recursos hacia aquellos Estados en los que no todavía no haya podido constatar tal circunstancia.

Las salvaguardias integradas se refieren a la combinación de todas las medidas de salvaguardias disponibles para el OIEA en un Estado concreto con el fin de optimizar la aplicación de las salvaguardias en el mismo. Las salvaguardias integradas permiten al OIEA, esencialmente, ampliar la "meta de oportunidad", o plazo de tiempo mínimo que se considera necesario para fabricar una bomba nuclear desde que se produce la desviación de material nuclear, para los materiales de uso no directo en bombas, lo que redunda en una reducción significativa de la frecuencia de inspección de las instalaciones sometidas a control.

Para que el OIEA asuma la aplicación de salvaguardias integradas en un Estado es requisito imprescindible la puesta en práctica de un Protocolo Adicional a los acuerdos de salvaguardias y que haya evaluado satisfactoriamente la información declarada con arreglo a dicho Protocolo.

Desde el 1 de enero de 2010 las salvaguardias integradas aplican en todos los Estados miembro de la Unión Europea. La novedad principal es la introducción del factor sorpresa, pasando de inspecciones programadas con los operadores con varios días de antelación a inspecciones anunciadas con sólo 24 horas de antelación, a cambio de la reducción del número de inspecciones.

Manteniendo el concepto de inspecciones de corto preaviso, la aplicación del sistema de salvaguardias en nuestro país ha evolucionado a lo que el OIEA denomina “Concepto a nivel de Estado” (conocido como “SLC” por sus siglas en inglés, de State Level Concept). El SLC entró en vigor en España  el 13 de noviembre de 2017 y, en esencia, la idea es aplicar las salvaguardias de manera que el OIEA analice toda la información pertinente respecto de un Estado, y evaluar ese Estado en su conjunto.

La cuestión central desde el punto de vista metodológico del SLC es la elaboración de "Enfoques a nivel de Estado" (State Level Approaches ó SLA). Estos enfoques estatales, diferentes para cada Estado, tienen como objetivo establecer qué medidas de salvaguardias aplicar en cada uno de los mismos.

Para ello, el Organismo analiza en primer lugar todas las vías técnicamente plausibles por las que ese Estado podría intentar adquirir materiales nucleares para la aplicación de un arma nuclear o algún otro dispositivo nuclear explosivo. Este proceso se denomina "análisis de las vías de adquisición” (Acquisition Path Analysis). En base a ese análisis, el OIEA establece las medidas de salvaguardias que considera adecuadas para cada caso (por ejemplo el número y tipo de inspecciones, las instalaciones más sensibles, etc).