Jornada Temática I : "Los Fondos Estructurales, el Fondo de Cohesión y el Medio Ambiente". Santander. Mayo de 1998

4.1 Mesa redonda: FEDER
4.2 Mesa redonda: FEOGA
4.3 Mesa redonda: FSE  
4.4 Mesa redonda: IFOP

Planes de desarrollo regional, marcos comunitarios de apoyo, programas operativos, subvenciones globales, grandes proyectos, evaluaciones intermedias y finales

Mercedes Gómez La Plaza

Subdirección General de la Administración del FEDER

Dirección General de Análisis y Programación Presupuestaria

Ministerio de Economía y Hacienda

Es verdad que uno de los objetivos fundamentales de la CEE, ya en 1957, fue reducir las diferencias entre los países integrantes de la Comunidad. Pero de hecho, la primera referencia que existe de los fondos FEDER se hizo en la Conferencia de París de 1972 y, posteriormente, ya se da el mandato en 1975 para considerar los Fondos FEDER como el principal instrumento de la política financiera de la Comunidad.

La dotación inicial fue muy pequeña. 1.300 unidades de cuenta, que entonces todavía no se llamaban Ecus, aprobándose el primer Reglamento FEDER para el período 75,76 y 77. Ahora tengamos en cuenta que solamente el objetivo 1 tiene alrededor de 26.000 Millones de Ecus.

Después hay un período, del 79 al 84, que representó la primera reforma de los Fondos FEDER, y en el que apareció la sección "fuera de cuota" que, después, sería un poco el origen de lo que fueron las Iniciativas Comunitarias. Más tarde desaparece el sistema de cuotas y aparece el sistema de horquillas. Antiguamente se asignaba una cuota a cada país para fondos FEDER y a partir de este momento se hace lo que se ha dado en llamar el sistema de horquillas, desde un mínimo y un máximo de Fondo FEDER para cada país, apareciendo los primeros Programas Comunitarios.

Posteriormente, en el período 89/93, los Fondos FEDER constituyen una política comunitaria por derecho propio, y es entonces cuando se empiezan a elaborar los Programas Operativos y el FEDER pasa a ser constitucional de la Comunidad.

El FEDER se dirige a los problemas regionales, y otra novedad es que, antes, para determinar los objetivos, que luego veremos lo que son, se hacía en función de las zonas de cada país. A partir de este momento se considera la Comunidad Económica como un todo, obteniéndose los datos en relación a todas las zonas de la Comunidad.

Y, por último la etapa en la que estamos ahora, que es la del 94/99, en la que hay otra nueva reforma de los Reglamentos. Ahora ya tenemos anunciada otra etapa. E incluso ya tenemos un nuevo esbozo en el período en el que se crea el Fondo de Cohesión y se reserva el 9% de los créditos de compromiso para Iniciativas Comunitarias.

En función de todo esto, los Fondos Estructurales constituyen el instrumento financiero de las políticas estructurales de la Unión Europea. Estos Fondos europeos son el Fondo de Desarrollo Regional, FEDER, el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria, sección FEOGA y el Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca, IFOP.

Comenzando por el FEDER, el primer paso es clasificar las regiones europeas que pueden recibir ayudas. Unas ayudas que se compartimentan en objetivos. Las Regiones de Objetivo 1 son ayudadas por el FEDER, el Fondo Social Europeo y el FEOGA, y sirve para fomentar las regiones menos desarrolladas. Es decir, aquellas cuyo PIB de los tres últimos años de referencia (en este caso se está esperando ahora a conocer el PIB de 1996 para poder precisar las Regiones que van a ser objetivo 1 dentro del próximo marco) es inferior al 75% de la media comunitaria.

El objetivo 2 serviría para reconvertir las regiones fronterizas o zonas de regiones gravemente afectadas por la crisis industrial, en función del índice de desempleo, del índice industrial, en fin de todas estas variables que todos conocemos.

El objetivo 3 es fundamentalmente para el Fondo Social. La lucha contra el desempleo de larga duración y la reinserción profesional de jóvenes.

El objetivo 4 está orientado a facilitar la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales.

El 5 para fomentar el desarrollo rural, que a su vez se subdivide en 5 a) y 5 b) y se dedica a acelerar la adaptación de las estructuras agrarias o para facilitar el desarrollo y ajuste estructural de las zonas rurales.

Una vez que están definidos los Objetivos, veremos lo que es el Marco Comunitario de Apoyo. Como su propio nombre indica, el Marco es un punto de referencia en el que, de acuerdo con los Planes de Desarrollo Regional que elabora cada país y las negociaciones con la Comisión, se llega a una serie de ejes. Definiríamos los ejes como las grandes materias que a su vez están divididos en medidas con las cuales se va desglosando esas materias. Y todas ellas tienen una dotación que se establece para un período. El primer plazo fue de cinco años, el actual es de seis años, y el próximo será de siete años.

Se adjudican unas cantidades de Mecus (millones de Ecus) a cada eje y subeje o medida y al conjunto del Marco Comunitario. Este Marco sirve de referencia para toda la programación posterior de los Programas Operativos y demás formas de intervención.

Ahora bien: el Marco se puede mover. Se reúnen dos comités al año en los cuales el Marco se puede modificar. Esto es así porque con una programación a tan largo plazo, las características del país, de la zona o de la Región pueden haber cambiado e interese modificar esos ejes de desarrollo que se negociaron en un primer momento entre el país miembro y la Comisión.

Podríamos decir que el Marco es un convenio. Pero un convenio que firma sólo la Comisión, aunque se ha puesto previamente de acuerdo con cada Estado miembro. Normalmente los Marcos Comunitarios de Apoyo para el objetivo 2 abarcan tres años, puesto que es una cosa mucho más coyuntural. Y para el objetivo 1 abarca los seis años.

En el Marco están incluidos los ejes prioritarios. Hay 8 ejes en la actualidad: el eje 1 es integración y articulación territorial (carreteras, puertos, etc...). Hay otro eje de pesca, otro eje de turismo, otro de agricultura, de asistencia técnica. Resumiendo, los ejes son las grandes materias que luego se van desglosando en medidas que, a su vez, se vuelven a desglosar en acciones. Las acciones se desglosan en subacciones, y las subacciones en proyectos. Es decir, que hasta llegar al proyecto se recorre una larga cadena.

Para la obtención de ayudas el primer paso es la elaboración de los Planes de Desarrollo Regional. La Red de Autoridades Ambientales tiene en esa elaboración un protagonismo muy importante, puesto que hasta ahora la parte de medio ambiente de los PDR se ha hecho un poco escorada en la mayor parte de los casos. Esto no ha sucedido en todas las Comunidades Autónomas.

Cada Comunidad Autónoma hace su PDR correspondiente, lo remite al Ministerio de Economía y Hacienda y allí se hace un PDR conjunto que es el que sirve de base para negociar el Marco Comunitario de Apoyo y también va a ser la base para negociar luego las formas de intervención concretas. El PDR recoge grandes líneas de actuación y, evidentemente, es un documento que no baja al detalle.

Una vez aprobado el Marco Comunitario de Apoyo y los PDR, se empieza a trabajar sobre las formas de intervención. Las formas de intervención, en el momento actual, han sido fundamentalmente tres: Programas Operativos, Subvenciones Globales y Grandes Proyectos.

Los Programas Operativos son un documento integrado en el cual se dice normalmente lo que se va a hacer en cada Región durante los seis años del período asignando unas cantidades. Hay un plan financiero designando los organismos que son responsables de cada medida, de cada proyecto. Se propone un calendario de actuaciones y luego, cuanto está todo el programa hecho, se envía a la Comisión.

Las Subvenciones Globales serían una especie de Programa. Pero tienen una diferencia fundamental con el Programa Operativo, y es que, en éstos cada agente ejecutor forma parte de lo que luego será el Comité, una vez aprobado el Programa, y tiene derecho a voz y voto. En la Subvención Global se trata de un dinero que se da a un organismo intermediario que firma un convenio con la Comisión para gestionar esos fondos.

Ahora existen bastantes Subvenciones Globales: FEDER-ICO, la Subvención Global para Andalucía, para Murcia, para Castilla y León, FEDER CEDETI, FEDER Consejo Superior de Cámaras. En este último caso, y por indicar cómo funciona una Subvención Global, la Comisión manda el dinero a las Cámaras de Comercio y ellas atienden a los distintos proyectos.

Dentro de los Programas Operativos hay un tema que se está ensayando ahora y que puede incluirse en el próximo Marco Comunitario de Apoyo. Son los Programas Operativos de Planes por el Empleo. Ahora mismo hay cinco en estudio que no se han aprobado todavía. Se trataría de un nuevo sistema de gestionar los Programas Operativos. En general, la gestión de los Programas Operativos se hacía por el Ministerio de Hacienda, a instancia de la propia Comunidad y siguiendo lo recogido en los PDR. Ahora, el sistema de este nuevo Programa Operativo, que de momento va a ser uno con cinco Comunidades Autónomas implicadas, se van a poner de acuerdo todas las fuerzas sociales, sindicatos, empresarios, Cámaras de Comercio,... para hacer un plan que piensan que puede revertir en el empleo. Y ese plan se envía como tal plan, no todavía como Programa, a la Comisión. La Comisión, de momento, ha dado el visto bueno a todos estos planes.

Planes que revierten al Ministerio de Economía y Hacienda para que con ellos hagamos un Programa Operativo conjunto, que en este caso abarca Ceuta, Melilla, Castilla y León, la Bahía de Cádiz y una parte de Asturias. Se trata de una experiencia de la Comisión.

Los Grandes Proyectos son proyectos cuyo coste es superior a 25 millones de Ecus, si son para intervenciones en infraestructuras, o de 15 millones de Ecus si son para intervenciones en inversiones productivas. En estos casos hay que presentar obligatoriamente un estudio coste-beneficio del proyecto y un estudio preceptivo de evaluación de impacto ambiental.

Para el período que nos ocupa, el 1994/1999, las regiones objetivo 1 son: Andalucía, Asturias, Comunidad Valenciana, Murcia, Extremadura, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Galicia, Cantabria, Canarias, Ceuta y Melilla. En el próximo Marco pudiera ser que alguna de estas regiones no estuviera en objetivo 1. En todo caso, los Reglamentos prevén un período transitorio, y podría suceder que la Comunidad Valenciana y Cantabria se salieran de este Objetivo.

La idea inicial, en cuanto a los Programas Operativos, era hacer tan solo uno por Región. Algo que no se ha conseguido del todo. De hecho, hay dos o tres en Andalucía, mientras que en algunas regiones sí que hay sólo uno. La Comisión insiste mucho en que sean programadas integrados. Suponemos también que el Fondo Social Europeo, el FEDER, y el FEOGA Orientación, serán más duros en el próximo Marco. En el que estamos ahora, de momento, en muchos Programas solamente interviene el FEDER.

Para el Ministerio de Economía y Hacienda resulta muy complejo el gestionar todos los Programas juntos. Porque hay Programas por sectores, Programas llamados horizontales, Programas Operativos que se refieren a una materia (por ejemplo, hay dos de infraestructura científica, hay uno de incentivos regionales, otro Programa Operativo Local, uno de Medio Ambiente Local), y las Subvenciones Globales.

El objetivo 2, para España, comprende en general las áreas industriales más importantes de las tres provincias catalanas, las tres provincias vascas y la provincia de Zaragoza. Está incluida también la comarca de Raiguers, de Mallorca, parte del norte de La Rioja, parte de Navarra y varios municipios del sur de la Comunidad de Madrid.

El objetivo 2 es mucho menos importante en volumen de recursos, pero evidentemente también tiene importancia porque está acudiendo a Regiones donde la reconversión industrial y el nivel de desempleo es muy alto. En volumen de fondos, dentro del objetivo 1, el FEDER representa el 61% de todas las dotaciones. O sea que realmente el FEDER es el principal Fondo. Siguiendo con la lista de Objetivos, el 5 b) pretende facilitar el desarrollo de zonas rurales atrasadas y que no están situadas en objetivo 1. Evidentemente estos objetivos son exclusivos.

Y, por último, tenemos las Iniciativas Comunitarias. La Comisión se reserva una parte de los créditos de compromiso para promover las iniciativas que consideren que son convenientes para todos los países. Las Iniciativas las lanza o promueve la propia Comisión y cada país se acoge o no se acoge a esa Iniciativa. Normalmente España se suele acoger a casi todas.

Las Iniciativas son la verdadera base de la política comunitaria común. Hay quince Iniciativas a las que se haya acogido España. Están en funcionamiento para el sector textil, para la cooperación transfonteriza, para relaciones entre España y Marruecos, España y Francia,....

Parece ser que en el nuevo Marco se va a reducir el número de Iniciativas porque, muchas veces, están atendiendo al mismo sector que atiende los Programas Operativos. Y no tiene sentido, por ejemplo, que se tenga en un Programa Operativo de investigación al Instituto Astrofísico de Canarias, que a la vez está en el Programa Operativo REGIS y en otro de desarrollo de Canarias. Que una parte esté en un Programa y otra parte esté en otro. No parece que tenga mucho sentido que se hagan Iniciativas para cuestiones que puede atender el propio país.

Así pues, a partir de la elaboración de los Programas Operativos, se entra en lo que es la gestión pura y dura de dichos Programas y de los fondos que da la Comunidad.